Legalitat del Reglament 26.10.05 sobre l'obertura de rases en la xarxa de carreteresi vies públiques (0061/07)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Lluís Saura Lluivia

Núm. de Protocol: AD-006-2/06 TSA: 42/06

S E N T È N C I A NÚM. 61-2007

PARTS:

Apel·lant: COMÚ D'ANDORRA

Representant: Raya

Advocat: Palau

Apel·lada: GOVERN

Representant: Querol

Advocat : Tejera

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President : M.I. Sr. LLUIS SAURA LLUVIA

Magistrats: M.I. Sr. Bernard Plagnet

M.I. Sr. Albert Andrés Pereira

A la vila d'Andorra la Vella, el 22 de novembre de 2007

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-006-2/06.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1r.- L'Hble. COMÚ D'ANDORRA va formular demanda contra el M.I. GOVERN, en què sol·licitava la declaració de nul·litat del Decret d'aprovació del Reglament regulador de l'obertura de rases en la xarxa de carreteres i vies urbanes, de data 26 d'octubre de 2005. La impugnació es va fonamentar substancialment en la manca de competència del Govern sobre carreteres secundàries i vies urbanes i en la vulneració de la Llei 7/2005, de 21 de febrer, de designació de carreteres, que només contempla la necessitat d'un informe de l'Administració general, i no d'una autorització prèvia, quan es tracta de l'ocupació o tancament de carreteres secundàries o carrers compresos en l'anomenada xarxa bàsica de vials.

2n.- La sentència dictada el 19 de maig de 2006 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va declarar la manca de competència de la Jurisdicció administrativa per a conèixer del procés, en considerar que es planteja un conflicte positiu de competència entre el Govern i el Comú d'Andorra la Vella, el coneixement del qual correspon al Tribunal Constitucional, d'acord amb l'article 69 de la seva Llei qualificada.

3r.- La representació del COMÚ D'ANDORRA va interposar recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència, ja que considera que la competència per conèixer del procés està atribuïda a la Jurisdicció administrativa, atès que l'objecte del litigi versa sobre la declaració d'il·legalitat del Reglament impugnat, des del moment en què ha estat adoptat en contra de les disposicions del Codi de l'Administració. Quan al fons, reprodueix les al·legacions que va ser formulades en la primera instància sobre el caràcter il·legal del Reglament en qüestió.

4t.- La representació del GOVERN va sol·licitar la desestimació del recurs, afirmant que es planteja en definitiva la titularitat de la competència per a dictar una norma reguladora de l'obertura de rases en la xarxa de carreteres i vies urbanes, de manera que si el Comú considerava que s'havia envaït el seu àmbit competencial, procedia plantejar el conflicte davant del Tribunal Constitucional.

5è.- En l'acte de la vista oral, les parts van exposar les consideracions que van considerar més adients a la defensa de llurs interessos.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- Correspon examinar en primer lloc la competència de la Jurisdicció administrativa per conèixer d'aquest procés, no només perquè així ho disposa expressament l'article 74 de la Llei Jurisdiccional, sinó també per la raó de què aquesta és la qüestió liminar que plantegen les parts en aquest recurs, a la vista de la declaració d'incompetència que ha fet el Tribunal a quo.

La delimitació dels respectius àmbits de competència entre el Tribunal Constitucional i la Jurisdicció administrativa presenta certes dificultats quan, com succeeix en aquest cas, les discrepàncies que sorgeixen sobre l'abast de les competències que corresponen a Govern i Comuns, que en principi és matèria pròpia del conflicte competencial que regulen els articles 69 i següents de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, es plantegen amb motiu de l'adopció d'un acte o disposició administrativa, l'examen de la legalitat de les quals està atribuït a aquesta Jurisdicció, segons ho disposa l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

La sentència d'aquesta Sala núm. 99-17, de 21 d'abril de 1999, ja va contemplar la vindicatio potestatis com a element més característic del conflicte constitucional de competències, el qual suposa la reivindicació de la competència com a pròpia d'un dels òrgans constitucionals. Tanmateix, a més d'aquest requisit, la jurisprudència del Tribunal Constitucional permet apreciar altres característiques que són pròpies del conflicte competencial i que, en conseqüència, permeten deslindar el mateix de l'objecte propi d'un procés administratiu.

En la sentència de 23 de juny de 2006, dictada en la causa 2006- 2- CC, el Tribunal Constitucional ha declarat que el conflicte de competències té per objecte atribuir la titularitat d'una competència discutida, sense entrar a conèixer ni a resoldre una qüestió de legalitat o de constitucionalitat. D'aquesta manera, l'únic paràmetre per resoldre el conflicte és, segons l'article 70 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, la Constitució i les lleis qualificades d'atribució de competències, constituïdes d'aquesta manera en bloc de la constitucionalitat, però no ho és la legislació ordinària.

A més, segons afirma la mateixa sentència, el conflicte davant el Tribunal Constitucional "només conduirà a la determinació de la titularitat competencial en discussió, però no a un judici de legalitat o de constitucionalitat". D'altra banda, "un recurs contenciós contra una norma o un acte administratiu que envaeixi un àmbit competencial indegut, pot, si condueix a l'anul·lació de l'acte o de la norma, corregir aquesta invasió competencial".

En el present supòsit, el COMÚ D'ANDORRA denuncia que el reglament impugnat envaeix el seu àmbit de competències sobre les carreteres secundàries i les vies urbanes, però, a més, considera que aquesta disposició general vulnera les disposicions contingudes en la Llei 7/2005, de 21 de febrer, de designació de carreteres. Es planteja, doncs, una evident discussió sobre l'àmbit competencial de cadascuna de les Administracions en conflicte, però també una qüestió de legalitat ordinària que es pot resoldre mitjançant l'aplicació del principi de jerarquia normativa, que l'article 7 del Codi de l'Administració sanciona amb la nul·litat de ple dret de la disposició que infringeixi les regles establertes per una norma superior.

En conseqüència, atès que en el marc del present litigi no es discuteixen només les respectives competències administratives, sinó també el compliment de la Llei 7/2005, s'ha de concloure que aquesta Jurisdicció resulta competent per conèixer del procés. Com va dir el Tribunal Constitucional en l'aute de 15 de març de 2006, recaigut en la causa 2005- 3-CC, el procés administratiu permet un examen complet dels actes objecte de la demanda i no només del conflicte de competències, de manera que aquells són susceptibles d'impugnació davant la Jurisdicció administrativa. Segons la mateixa resolució, si l'òrgan judicial que coneix d'una causa com aquesta necessita l'apreciació de la constitucionalitat d'una llei, l'article 100 de la Constitució li permet plantejar l'obertura d'un procés incidental d'inconstitucionalitat.

Per tot això, s'ha de revocar la sentència apel·lada, que va declarar la manca de competència de la Jurisdicció administrativa, cosa que condueix a abordar l'examen de les qüestions de fons plantejades en el procés.

Segon.- La Llei 7/2005, de designació de carreteres, a la qual abans s'ha fet esment, crea la xarxa bàsica de vials, que té la funció, segons el seu article 4, de fer possible la circulació de vehicles entre les parròquies, i entre aquestes i els principals passos fronterers, en condicions de seguretat i d'alta intensitat de trànsit. L'article 5 de la llei disposa que totes les carreteres generals -que són de titularitat de l'Administració general- formen part de la xarxa bàsica de vials, la qual conformen també aquelles carreteres secundàries o trams de carreteres secundàries i aquells carrers o trams de carrers que es detallen a l'annex núm. 2.

L'article 7 regula les actuacions que s'hagin de realitzar en els vials compresos en la xarxa bàsica. Després de declarar la competència de l'Administració titular de la via per concedir autoritzacions per a ocupacions temporals, obertura de rases, tancament per a manifestacions esportives o de qualsevol altre ordre, estableix que és necessària l'autorització de l'Administració general i del Comú per a l'ocupació o tancament dels trams urbans d'una carretera general, excepte quan es tracti d'actuacions promogudes directament per l'Administració general, en què només seran objecte de comunicació prèvia al Comú corresponent. D'altra banda, quan es tracti d'autoritzacions per a l'ocupació o tancament de carreteres secundàries o carrers compresos en la xarxa bàsica de vials, el Comú ha de demanar informe a l'Administració general, que podrà formular observacions relatives a les condicions o horaris en què s'ha de dur a terme l'ocupació o el tancament, o formular motivadament la seva oposició, en el termini de vuit dies. També quan el Comú titular de la via promogui ocupacions o tancaments, caldrà informar l'Administració general, als mateixos efectes abans esmentats de formular observacions o bé la seva oposició.

Del contingut d'aquesta regulació legal es desprèn que les actuacions sobre les vies públiques, inclosa l'obertura de rases, han de ser autoritzades per l'Administració titular de la mateixa, segons l'article 7 de la Llei 7/2005, cosa que, pel que fa a carreteres secundàries i vies urbanes, significa que l'autorització ha de ser atorgada pel Comú corresponent. Només quan es tracti de carreteres secundàries o carrers compresos en la xarxa bàsica de vials, serà necessari l'informe previ de l'Administració general, que té l'abast i les conseqüències que abans s'han examinat.

Tercer.- El Reglament impugnat preveu que qualsevol intervenció en la via pública i, en concret, l'execució de rases per a l'establiment o modificació d'instal·lacions de serveis públics, precisarà la corresponent autorització comunal i, posteriorment, la de l'Administració general. Com diu l'exposició de motius del decret, aquesta regulació té per objecte "valorar i vetllar per les repercussions de les actuacions projectades sobre la circulació de vehicles a la xarxa de vies, i ha de tenir presents les previsions de trànsit i altres restriccions existents o projectades simultàniament, i posar en marxa solucions alternatives per mantenir la circulació de vehicles, tal com disposa la Llei 7/2005 de designació de carreteres, del 21 de febrer de 2005".

Ara bé, la previsió de que sigui necessària en tot cas una autorització de l'Administració general no s'ajusta al sistema que estableix la Llei 7/2005, que abans s'ha descrit, que només contempla la sol·licitud a aquella d'un informe previ quan es tracti de carreteres secundàries o carrers integrats en la xarxa bàsica de vials, mentre que en els altres supòsits serà suficient amb l'autorització del Comú corresponent.

S'ha de concloure, doncs, que les previsions del Reglament impugnat no s'ajusten al contingut de la Llei 7/2005, per la qual cosa s'han d'estimar les al·legacions de l'agent sobre aquest particular. La representació del GOVERN fa referència a què l'Administració general disposa d'un competència implícita de coordinació, que empararia el contingut del Reglament, però aquestes facultats, de ser admeses, en cap cas podrien suposar l'incompliment de les disposicions precises de la llei sobre aquest punt. Tampoc es poden compartir les al·legacions de la demandada que es refereixen a què la Llei 7/2005 només contempla l'informe previ de l'Administració general en els supòsits d'ocupació o tancament de carreteres secundàries o carrers compresos en la xarxa bàsica de vials, però no la mera obertura de rases, que és l'objecte del Reglament impugnat. Com es desprèn de l'apartat primer de l'article 7 de la llei, l'obertura de rases es troba específicament contemplada, en el sentit de què només necessita l'autorització de l'administració titular de la via. Tan sols en el cas d'ocupació o tancament de vials secundaris o carrers integrats en la xarxa bàsica, serà necessari l'informe de l'Administració general. De la mateixa manera, la competència estatal relativa a l'enquitranament de vies públiques urbanes i carreteres secundàries no faculta per imposar una autorització fora dels supòsits que expressament contempla la Llei 7/2005.

Quart.- L'estimació de les pretensions de la part agent no pot comportar la declaració de nul·litat total del Reglament impugnat, ja que les previsions del mateix es refereixen a la totalitat de la xarxa viària, i no només a les vies públiques de titularitat dels Comuns. En conseqüència, la declaració d'invalidesa s'ha de limitar als articles 1, 2 i 3 del Reglament, en la mesura en que estenen l'àmbit d'aplicació de la norma a les carreteres secundàries i vies urbanes.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

1r.- Estimar el recurs d'apel·lació que formula la representació de l'Hble. COMÚ D'ANDORRA contra la sentència dictada el 19 de maig de 2006 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte.

2n.- Estimar parcialment la demanda interposada pel COMÚ D'ANDORRA contra el M.I. GOVERN i, en conseqüència, declarar la nul·litat dels articles 1, 2 i 3 del Reglament regulador de l'obertura de rases en la xarxa de carreteres i vies urbanes, aprovat per Decret de 26 d'octubre de 2005, en la mesura en què estenen l'àmbit d'aplicació de la norma a les carreteres secundàries i les vies urbanes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.