Recurs d'apel·lació contra conveni urbanístic no sotmès a tràmit d'informació pública

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Anna Estragués Armengol Alexandra Cornella Solà

Objecte: Recurs contra conveni urbanístic no sotmès a tràmit d'informació pública. Conveni urbanístic posteriorment recollit al POUP. Recurs administratiu extemporani

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000046/2024

ORIGEN.- 1000010/2023 - 0

NIG: 5300545320230000014

SENTÈNCIA 011-2025

PARTS:

Apel·lant: ORG_0

Representant: Sra. Recio

Advocat: Sr. Águila

Apel·lat: COMÚ X.

Representant Sra. Gibert

Advocat: Sr. Coll

Apel·lat: Sr. Amador

Representant Sra. Ruiz

Advocada: Sra. Calderón

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Pombo

Advocada: Sra. Vilar

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades: Sra. Anna ESTRAGUÉS ARMENGOL

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Andorra la Vella, el 19 de març de 2025.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació núm. 0000046/2024.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La societat agent va interposar demanda jurisdiccional contra el conveni urbanístic, de data 30 d'abril del 2018, subscrit entre el Comú X i el Sr. Amador, i contra la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) núm. XXXXXX/2022, de data 18 de novembre del 2022, que declarava inadmissible, per extemporani, el recurs administratiu interposat contra el referit conveni.

2.- En la sentència núm. 32/2024, de data 25 de juliol del 2024, el Tribunal de Batlles, en composició unipersonal, ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, la societat recurrent estima, en substància, que:

La part dispositiva de la sentència és incongruent, compte tingut que no s'analitza la qüestió de fons, sinó que conclou que el recurs administratiu era extemporani, la qual cosa obligava a declarar el recurs contenciós inadmissible, en consonància amb l'article 39.2 de la Llei 9/2022, del 7 d'abril, del Procediment Contenciós Administratiu (en endavant LPCA).

La decisió no està degudament fonamentada i vulnera el article 10 de la Constitució.

El conveni urbanístic no es va sotmetre a informació pública.

El Comú X sí ha sotmès al tràmit d'informació pública altres convenis urbanístics.

L'acció exercida no pretenia combatre la modificació del POUP número 18, sinó només els pactes del conveni.

La prova documental aportada acredita que la notificació del conveni es va produir el data 25 de juliol del 2022, per la qual cosa, el recurs presentat el 25 d'agost del 2022 es va interposat dintre del termini legalment establert.

4.- En la seva contesta, el Govern estima, en substància, que:

El conveni urbanístic va ser convenientment sotmès a informació pública amb la publicació de la modificació número 18 del POUP de X (POUPX).

S'ha acomplert el tràmit previst a l'article 4.7 del Reglament urbanístic vigent.

El conveni era un acte preparatori de la modificació del POUPX, i qualsevol mancança en relació a la publicitat del conveni hauria quedat esmenada amb la seva incorporació a la modificació del POUPX.

La normativa esmentada per la part agent no ha estat vulnerada.

La part agent podia haver discutit el contingut del conveni quan es va publicar la modificació del POUPX, però no quatre anys més tard.

5.- També el Comú X es va oposar al recurs d'apel·lació, tot al·legant que:

La sentència no és incongruent.

L'extemporaneïtat del recurs administratiu és el motiu de fons pel qual el Tribunal d'instància desestima la demanda.

La sentència no vulnera l'article 10 de la Constitució.

La informació pública del conveni queda compresa en la publicació de la modificació del POUPX el 8 de maig del 2019, i és suficient per acomplir amb el requisit de publicitat recollit a l'article 47 del Reglament urbanístic.

La cessió anticipada de la vialitat d'una unitat d'actuació mitjançant un conveni urbanístic per concretes actuacions d'interès públic, no vulnera la normativa urbanística, i resulta força habitual com a eina per possibilitar de manera àgil l'obtenció de terrenys necessaris per la nova vialitat. A més, en aquest cas concret, era necessària per un projecte d'interès nacional aprovat pel Govern per poder portar a terme la celebració de la Copa del Món d'esquí de l'any 2019.

6.- A l'últim, el Sr. Amador, en oposició del recurs d'apel·lació, va al·legar que:

Els arguments que utilitza la part apel·lant són reiteratius dels formulats en primera instància.

El conveni integrava la documentació del planejament degudament publicada.

Els exemples citats per la part agent res tenen a veure amb els fets d'autes.

7.- En el tràmit de conclusions totes les parts van confirmar les seves al·legacions.

8.- S'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Antecedents rellevants

Per Acord de Govern de data 29 de març de 2017, publicat al BOPA núm. 21, any 2017, de data 5 d'abril de 2017, es va aprovar la declaració com a projecte d'interès nacional de de la construcció d'una plataforma esquiable al peu de la pista "A" de l'estació de Y, i d'un aparcament soterrat, tot al poble de L.

L'execució d'aquest projecte comportava que s'havia d'adaptar la vialitat, i, per poder portar a terme aquesta adaptació, el 30 d'abril de 2028 es va aprovar un conveni entre el Comú X i el Sr. Amador, propietari dels terrenys afectats, que ha comparegut en aquest procediment com a part demandada (ara part apel·lada).

El conveni no es va sotmetre al tràmit d'informació pública, si bé que el seu contingut es va incorporar a la modificació número 18 del POUPX publicada al BOPA del 8 de maig del 2019. Cal dir que el tràmit d'informació pública d'aquesta modificació es va fer amb anterioritat a l'aprovació del conveni, per la qual cosa és evident que en aquest tràmit d'informació pública no es va poder conèixer el contingut del conveni, sinó que els seus termes només es va poder saber un cop es va aprovar i publicar al BOPA la modificació definitiva número 18 del POUPX que l'incloïa.

En data 25 d'agost de 2022 la part agent va interposar recurs administratiu davant la CTU contra el referit conveni urbanístic, recurs que fou inadmès -per extemporani- a la Resolució de la CTU núm. XXXXXX/2022, de data 18 de novembre del 2022.

La part agent va presentar recurs contenciós contra aquesta resolució, recurs que fou desestimat per la sentència d'instància.

Tercer.- La sentència no és incongruent

La primera al·legació que formula la part apel·lant és que la sentència d'instància és incongruent, compte tingut que, al seu parer, no s'analitza la qüestió de fons, sinó que conclou que el recurs administratiu era extemporani, la qual cosa obligava a declarar el recurs contenciós inadmissible, en consonància amb l'article 39.2 de la LPCA.

Tanmateix, el referit article disposa que la part dispositiva de la sentència ha de contenir un dels pronunciaments següents:

a) Inadmissibilitat del recurs contenciós administratiu, o d'alguna de les pretensions que conté, quan es doni alguna de les causes previstes a l'apartat 2 de l'article 18.

b) Desestimació de les pretensions exercides en el recurs, quan la norma reglamentària, acte o actuació impugnats s'ajusten a dret i als fins que legitimen l'activitat de l'Administració.

c) Estimació total o parcial de les pretensions exercides en el recurs, quan la norma reglamentària, acte o actuació impugnats incorrin en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, inclosa la desviació de poder.

I en el cas que ens ocupa no es donava cap de les causes d'inadmissibilitat previstes a la LPCA, que són les següents:

a) Per tractar-se d'una qüestió que no està atribuïda a la jurisdicció administrativa.

b) Per manca de recurs administratiu previ, en els supòsits en què sigui exigible.

c) En haver caducat el termini d'interposició del recurs.

d) En haver-se interposat el recurs contra un acte o una activitat no susceptible d'impugnació.

En efecte:

La qüestió sí està atribuïda a aquesta jurisdicció contenciosa (extrem que no es qüestionava);

La sentència apel·lada rebutja que el recurs sigui inadmissible per manca de recurs administratiu previ, i si bé la referida sentència no era recurrible per les parts demandades, compte tingut que els hi és favorable, als seus respectius escrits d'oposició al recurs, no han tornar a plantejar aquesta causa d'inadmissibilitat;

El termini per interposar el recurs contenciós no havia caducat;

I La resolució de la CTU sí és un acte recurrible.

En definitiva, el recurs contenciós s'havia presentat contra un acte administratiu susceptible d'impugnació, per persona degudament legitimada i dins de termini, per la qual cosa l'únic pronunciament possible de la sentència d'instància era el de desestimació del recurs, o bé l'estimació total o parcial de les pretensions formulades a la demanda.

Una altra cosa és la relativa a si el recurs administratiu presentat contra el conveni urbanístic era o no extemporani, i si, en definitiva, la decisió de la CTU d'inadmetre el referit recurs és ajustada a dret o no.

Quart.- Normativa d'aplicació

L'article 4 del Reglament urbanístic, del 3 d'octubre del 2012, estableix dos tràmits diferenciats: d'una banda, el de participació ciutadana, i d'altra, el de publicitat:

"6. Participació ciutadana

Els procediments d'aprovació dels plans urbanístics i dels instruments d'execució urbanística estan sotmesos a un tràmit de participació pública perquè qualsevol particular o persona jurídica representativa dels interessos afectats pugui conèixer el projecte en tramitació i formular-hi les al·legacions que consideri oportunes, que han de ser objecte de resposta raonada".

"7. Publicitat

D'acord amb el que disposa l'article 7 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, els plans d'ordenació i urbanisme parroquial, els plans parcials, els plans especials, les ordinacions i els programes de rehabilitació, de reforma interior, de protecció i de sanejament, amb els plànols, les normes i els catàlegs que continguin, són públics i qualsevol persona pot consultar-los i informar-se'n a les oficines comunals.

A l'efecte indicat a l'apartat anterior, els comuns han de tenir un exemplar complet de cada un dels instruments de planejament del seu territori, destinats exclusivament a la consulta dels ciutadans. En tots els documents integrants del pla hi ha d'haver una diligència que acrediti l'atorgament de l'aprovació definitiva per part del comú i la data de l'acord d'aprovació.

Els convenis urbanístics han d'integrar la documentació del planejament o de l'instrument de gestió al qual es refereixin, s'han de sotmetre a informació pública i poden ser objecte de consulta una volta que hagin estat aprovats.

La consulta s'ha de fer en els locals que habiliti el comú i dins de l'horari ordinari d'oficina."

Observi's que l'apartat 7 inclou un tràmit d'informació pública pels convenis urbanístics -tràmit que, en bona tècnica legislativa, hauria d'estar inclòs a l'apartat 6, relatiu a la participació ciutadana, copte tingut que són conceptes equivalents-, tràmit que es pot entendre acomplert si en el tràmit de participació ciutadana de la modificació del POUPX, s'ha pogut conèixer el contingut del conveni.

Cinquè.- L'objecte del recurs

La part agent -ara apel·lada-, sosté que amb l'acció exercida no pretenia combatre la modificació del POUP número 18, sinó només els pactes del conveni. Tanmateix, aquesta posició no es pot compartir. En efecte, un conveni urbanístic és un contracte bilateral que només obliga a les parts signants, però, quan aquest conveni ja s'ha incorporat a un POUP, es modifica la seva naturalesa jurídica i esdevé una norma reglamentària, amb tots els efectes que això comporta, és a dir, a partir de la publicació del POUP que el contingui, obligarà a tothom en general -com passa amb qualsevol norma reglamentària-, i la seva impugnació s'haurà de sotmetre a les mateixes regles que per qualsevol norma d'aquest tipus.

En altres paraules, la incorporació del conveni a la modificació 18 del POUPX fa que la impugnació del propi conveni sigui indestriable de la impugnació del POUPX. El mateix succeeix quan el contingut, parcial o total, d'una norma reglamentària, s'incorpora a una norma amb rang de llei, moment a partir del qual no serà possible en un recurs contenciós contra un acte d'aplicació, fer una impugnació indirecta.

Sisè.- La sentència apel·lada. Anàlisi de les al·legacions plantejades en aquesta instància.

La sentència apel·lada va desestimar el recurs amb aquesta argumentació:

"QUART.- Sobre el fons la demanda ha de ser però desestimada i, la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) núm. XXXXXX/2022, de data 18 de novembre del 2022 confirmada i, això perquè efectivament l'examen de la modificació núm. 18 del POUPX permet corroborar que es deixava constància de que "la vialitat d'accés a l'equipament es realitzarà per mig de la UA SUNC S10. Es garanteix l'obtenció dels terrenys afectats pel vial i la seva urbanització mitjançant conveni signat entre el Comú X i el propietari dels terrenys en data 30 d'abril de 2018, mitjançant el qual s'ha efectuat la cessió anticipada dels terrenys necessaris." Quedant a més el conveni integrat en la documentació del planejament al qual es refereix, com ho prescriu l'article 4.7 del Reglament urbanístic i, doncs sotmès a informació pública, qual cosa suposa que la seva impugnació el 25 d'agost del 2022 esdevenia ja extemporània."

Ara bé, una cosa és que el conveni quedés incorporar al POUPX -com efectivament va succeí-, i una altra diferent és que aquest conveni ja estigués recollit a la informació pública de la pròpia modificació del POUPX.

En el cas que ens ocupa, com s'ha dit al fonament dedicat als "antecedents rellevants", el conveni no es va sotmetre al tràmit d'informació pública -dada que les demandades no neguen-, si bé que el seu contingut es va incorporar a la modificació número 18 del POUPX publicada al BOPA del 8 de maig de 2019. Però, si el tràmit d'informació pública d'aquesta modificació es va fer amb anterioritat a l'aprovació del conveni -dada que tampoc no neguen, ni poden negar, les demandades, compte tingut que l'aprovació provisional de la modificació 18 del POUPX és de data 7 d'octubre de 2017, mentre que el conveni es va aprovar amb posterioritat, concretament, el 30 d'abril de 2018-, és evident que en aquest tràmit d'informació pública no es va poder conèixer el contingut del conveni, sinó només un cop es va aprovar i publicar al BOPA la modificació del POUPX que l'incloïa.

Per això, la qüestió s'ha de centrar en determinar si el fet que el conveni no se sotmetés a informació pública abans de la seva incorporació a la modificació del POUPX, ni tampoc s'inclogués al tràmit de participació pública prevista a l'article 4.6 del Reglament urbanístic, pot comportar la nul·litat del POUP que l'inclou el repetit conveni. En definitiva, si la manca d'aquest tràmit de procediment es pot al·legar en un recurs administratiu interposat un cop han passat més de tres anys des de la publicació del POUPX (el recurs es va presentar el 25 d'agost de 2022, mentre que la publicació al BOPA del Decret de data 30-4-2019, d'aprovació definitiva de la modificació numero 18 del POUPX, es va fer en data 8 de maig de 2019).

I la resposta ha de ser negativa. No s'oblidi que la part agent ha pogut conèixer els termes de la modificació del POUPX des del moment de la seva publicació al BOPA, i que el principi de seguretat jurídica obliga a que es respectin els terminis per interposar recurs, termini que estava exhaurit amb escreix quan la part agent va interposar el recurs davant la CTU, i aquest principi de seguretat jurídica impera encara més força quan l'acte que es pretén nul per vulnerar un tràmit de procediment, és una disposició general com és el POUPX.

En definitiva, procedeix la desestimació del recurs d'apel·lació.

Setè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per la ORG_1, SA.

Segon.- Confirmar la part dispositiva de la sentència recorreguda, però pels fonaments jurídics d'aquesta sentència, i declarar que la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme núm. XXXXXX/2022, de data 18 de novembre del 2022, que declarava inadmissible, per extemporani, el recurs administratiu interposat per l'agent, és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.