Sentència sobre autorització de residència no lucrativa i interpretació de mitjans econòmics suficients

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Anna Estragués Armengol Alexandra Cornella Solà

Objecte: Immigració. Autorització de residència no lucrativa. Interpretació del concepte "mitjans econòmics suficients". No és suficient que es certifiqui el saldo bancari en una data determinada

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000012/2025

ORIGEN.- 2000034/2024 - 0

NIG: 5300545320240000065

SENTÈNCIA 010-2025

PARTS:

Apel·lants: Srs. Guerrero i Capellà

Representant: Sra. Rius

Advocat: Sr. Galan

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant Sra. Palomo

Advocada: Sra. Carretero

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

Presidenta : Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades : Sra. Anna ESTRAGUÉS ARMENGOL

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Andorra la Vella, el 19 de març de 2025.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000034/2024.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, que expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La part agent va interposar demanda jurisdiccional contra la Resolució del Secretari d'Estat de Justícia i Interior, de data 4 de juny de 2024, que va desestimar la sol·licitud de regularització d'autorització sense activitat lucrativa presentada pel Sr. Guerrero, així com la Resolució del Govern, de data 24 de juliol de 2024, que desestimà el recurs administratiu interposat contra l'anterior. A la demanda es va sol·licitar que s'anul·lessin les esmentades resolucions, així com la concessió del permís.

2.- En la sentència núm. 4/2025, de data 10 de gener de 2025, el Tribunal de Batlles, com a tribunal unipersonal, ha desestimat la demanda promoguda pels agents.

3.- En el escrit d'apel·lació, la part agent estima, en substància, que:

Han estat residents legals a Andorra més de 18 anys.

Els certificats de l'ORG_2. acrediten que tenien dipositada una suma de diners superiors al 500% del salari mínim anual vigent pels anys 2012, 2013, 2017, 2018, 2019, 2021, 2022 i 2023.

El certificat fiscal del Govern de Luxemburg relatiu als anys 2017, 2018, 2019 i 2020, acredita la renda percebuda durant aquells exercicis.

Els certificats bancaris emesos per l'ORG_2 (U) de Singapur acrediten als saldos pels anys 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019.

Al recurs administratiu es van aportar nous documents, concretament els extractes de compte de l'entitat bancària britànica W. que certificaven i detallaven els ingressos que havia percebut el Sr. Guerrero durant tot l'any 2020 i les despeses. També es van aportar els balanços fiscals mensuals del saldo que disposava en l'ORG_0, corresponents als mesos de febrer, març i desembre de 2015, i gener, febrer, març, juny, juliol, setembre i octubre de 2016.

El Govern i el Tribunal d'instància no han donat per vàlids els extractes de l'entitat bancària britànica W., ni els balanços fiscals mensuals del saldo en l'ORG_0 ha, i han considerant que no justificaven els seus recursos econòmics, compte tingut que no acreditaven els ingressos obtinguts durant els períodes requerits.

S'ha fet una interpretació incorrecta del concepte "recursos econòmics".

Quan es parla de "recursos econòmics" d'una persona s'està parlant dels diners dels que disposa per poder viure, ja sigui amb disponibilitat de diners estalviats o mitjançant ingressos recurrents.

A la vista de "les imprecisions i falta de definicions contingudes" (sic) en la Llei i Reglament d'Immigració, el Tribunal no pot acollir sense més la interpretació feta pel Govern sobre el concepte de "recursos econòmics".

El Govern no va valorar la documentació aportada amb el recurs administratiu.

La sentència d'instància considera que el sol·licitant ha de demostrar que els recursos econòmics a disposició dels sol·licitants han d'estar sempre per sobre dels imports mínims requerits, interpretació que és incorrecta.

Si ara es denega l'autorització, els agents haurien de tornar a sol·licitar una autorització inicial, i complir amb els requisits que s'exigeixen actualment, i perdrien l'antiguitat, compte tingut que haurien de començar amb una autorització per dos anys, quan la sol·licitada era de 10.

Els saldos en comptes estrangers eren i són diners dels quals els agents disposen per viure a Andorra.

4.- En la seva contesta, el Govern al·lega que:

Els agent no han acreditat que disposessin de recursos econòmics durant tota la vigència de l'autorització anterior, concretament en els períodes compresos entre l'1 de gener de 2014 i el 31 de desembre de 2016, i entre l'1 de gener de 2020 i el 31 de desembre de 2020.

Els documents bancaris presentats amb el recurs administratiu només permeten constatar que, en determinades dates, els agents disposaven dels recursos econòmics exigits per la normativa.

No es pot al·legar cap perjudici per haver de seguir un nou procediment i el compliment de la normativa aplicable en el moment de la sol·licitud.

5.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat el magistrat ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència.

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia i 160 de la Llei qualificada d'immigració.

Segon.- Normativa d'aplicació

Com recorda l'exposició de motius de la Llei 9/2012, de 31 de maig, de modificació de la llei qualificada d'immigració (en endavant LQI), la regulació tradicional de les autoritzacions d'immigració ha girat al voltant de la dicotomia existent entre les dues possibles situacions en les quals una persona estrangera podia accedir a la residència andorrana: d'una banda, la dels immigrants que entraven en territori andorrà amb l'objectiu d'exercir una activitat professional, assalariada o no, i s'incorporaven al mercat laboral i de serveis nacional i, d'altra banda, la dels que establien la seva residència a Andorra sense voluntat d'exercir cap activitat i que quedaven enquadrats en l'àmbit de les inicialment anomenades "residències passives", que, a partir de l'actual LQI, han passat a denominar-se "residències sense activitat lucrativa".

I la mateixa exposició de motius de la LQI explica que les exigències d'inversions a Andorra, i la de mantenir un dipòsit de garantia a l'INAF (ara AFA), "és la necessitat de condicionar l'accés a la residència sense activitat lucrativa a una vertadera i decidida vocació de vinculació permanent amb el país", i que la regulació continguda al títol IX (De les autoritzacions d'immigració de residència sense treball) "respecte de la qual les disposicions restants de la Llei constitueixen normes d'aplicació subsidiària, pretén establir els requisits específics que haurà d'observar l'estranger que pretengui obtenir les preceptives autoritzacions", com estableix l'article 89.2 de la pròpia LQI.

Així, la LQI distingeix entre les autoritzacions que permeten treballar al Principat (les dels treballadors fronterers o les autoritzacions d'immigració per als actius residents, en totes les seves modalitats), o les autoritzacions d'immigració de residència sense treball, entre les que s'inclouen les autoritzacions de residència sense activitat lucrativa.

L'article 90 del mateix text legal estableix el requisits que s'han de reunir per obtenir les autoritzacions de residència sense activitat lucrativa, i, d'entre aquests, està el de:

"b) Acreditar que es disposa de mitjans econòmics suficients, d'acord amb els requisits que s'estableixin reglamentàriament, que permetin a la persona sol·licitant i a les persones al seu càrrec, o a càrrec del seu cònjuge o parella estable, residir al Principat d'Andorra per tot el temps de vigència de la residència."

I l'article 2 del Decret 485/2022, del 23 de novembre del 2022, aplicable per raons temporals (en endavant "el Reglament"), disposa:

"Article 2. Mitjans econòmics suficients

1. La persona que sol·licita, a títol principal, una autorització d'immigració de residència sense treball, ja sigui per a si mateixa, ja sigui per a altres persones al seu càrrec, ha de demostrar que disposa de recursos econòmics suficients per residir a Andorra durant tot el temps de vigència de l'autorització, tal com disposa l'article 90.b) de la Llei 9/2012, del 31 de maig, de modificació de la Llei qualificada d'immigració.

En tots els casos, la suficiència de recursos econòmics s'observa en funció d'una valoració dels recursos anyals, que han de superar d'un 300% el salari mínim anyal vigent pel que fa al titular principal, al qual s'ha d'afegir el 100% d'aquest indicador per a cadascuna de les persones a càrrec.

2. Aquest aspecte s'acredita, entre d'altres, mitjançant un certificat de pensió de jubilació i/o d'invalidesa, una declaració de renda de l'any anterior al darrer país de residència i les certificacions bancàries corresponents. El Govern es reserva el dret de sol·licitar qualsevol informació complementària."

Tercer.- Interpretació del concepte de "mitjans econòmics suficients"

La controvèrsia plantejada en via administrativa, que es manté en aquesta via judicial, és la relativa a la interpretació del concepte de "mitjans econòmics suficients", al qual es refereixen els preceptes esmentats al fonament anterior.

Així, segons la interpretació del Govern, aquest concepte no és equiparable a tenir en un compte corrent diners en un moment determinat, sinó que, com a mínim, el saldo s'ha de mantenir durant tot l'exercici, mentre que per la part agent -ara apel·lant- quan es parla del "recursos econòmics" d'una persona, s'està parlant dels diners dels que disposa per poder viure, ja sigui amb disponibilitat de diners estalviats -sense que el saldo s'hagi de mantenir al llarg de tot el període anual-, o mitjançant ingressos recurrents.

És cert que ni la LQI ni tampoc el Reglament defineixen ni concreten què s'entén per "mitjans econòmics suficients", com hauria estat recomanable. De fet, al recurs d'apel·lació s'afirma que, a la vista de "les imprecisions i falta de definicions contingudes" en la Llei i Reglament d'Immigració, el Tribunal no pot acollir sense més la interpretació feta pel Govern sobre el concepte de "recursos econòmics", la qual cosa és certa, ja que el Tribunal ha de raonar i motivar quina interpretació és, al seu parer, la correcta. Però no es pot dir que la sentència apel·lada no estigui convenientment motivada.

D'altra banda, cal destacar que aquest Tribunal Superior no ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre la interpretació correcta del concepte "recursos econòmics", i més concretament si es pot entendre per "recursos econòmics" els diners dipositats en compte corrent, ja que aquest qüestió no s'havia plantejat fins ara. En efecte, és cert que a les sentències 68, 69 i 77 totes de 2022, es va tractar de forma tangencial aquesta qüestió -en aquells casos, s'havia d'analitzat si, per concedir una autorització per estudis a una persona major d'edat, els recursos havien de ser del propi sol·licitant o podien ser de la seva família-, però sense abordar aquesta qüestió tal com es planteja en el present recurs. Amb tot, a les tres sentències esmentades, es parla "d'ingressos econòmics" com a terme equivalent a "recursos econòmics".

Doncs bé, el nostre Tribunal Constitucional ha declarat de forma reiterada que la interpretació de la llei és en principi una qüestió de legalitat ordinària. Així, a tall d'exemple, es pot citar l'aute del Tribunal Constitucional, de data, de 12 d'octubre del 2020 (causa 2020-53-RE):

"3.2. Constitueix doctrina jurisprudencial reiterada d'aquest Tribunal Constitucional (de la qual és una mostra recent aquella continguda en l'aute del 9 de juny del 2020, recaigut en la causa 2020-30-RE) que, en principi, la interpretació de la legislació, així com la seva selecció i aplicació, correspon exclusivament a la jurisdicció ordinària, llevat dels casos que aquesta interpretació manqui de fonamentació en Dret o dugui a conclusions il·lògiques, arbitràries o absurdes, causant indefensió al justiciable que d'aquesta manera veu com ha estat privat del procés degut i com ha estat crebantat el seu dret a la jurisdicció."

I la interpretació del concepte "mitjans econòmics suficients" s'ha de fer partint de la base que aquests mitjans han de servir per "viure" al Principat, és a dir, per fer front a totes les despeses que necessàriament es tindran durant aquesta estança. Així, no es pot perdre de vista que l'autorització que es demana pels agents ho és per residència sense activitat lucrativa, o, el que és el mateix, els actors pretenen viure al Principat sense disposar d'una activitat lucrativa, o, si es vol, sense tenir un salari amb el qual cobrir les necessitats del resident i la seva família per viure al país.

I, des d'aquesta perspectiva, no es pot admetre la interpretació que fa la part agent. En efecte, "viure sense activitat lucrativa" significa tenir recursos suficients per poder cobrir totes les necessitats que això comporta, és a dir, pagar totes les despeses de l'interessat i de la seva família (allotjament, subministraments, despeses en menjar i altres despeses corrents), i això suposa tenir una font d'ingressos, que, pel tipus d'autorització que es demana, ha de ser diferent de les rendes del treball a Andorra, o bé acreditar tenir efectiu suficient per cobrir tot el període de l'autorització que es demana (en el cas que ens ocupa 10 anys) per poder anar gastant el 300% del salari mínim (més un 100% addicional per cada membre de la família diferent del sol·licitant), cada any, sense necessitat de rebre nous ingressos.

El reglament -Decret 485/2022-, ha establert que aquesta suficiència de recursos econòmics s'observa en funció d'una valoració dels recursos anyals, que han de superar d'un 300% el salari mínim anyal vigent pel que fa al titular principal, al qual s'ha d'afegir el 100% d'aquest indicador per a cadascuna de les persones a càrrec.

Així, el sol·licitant pot obtenir els seus recursos de l'explotació del seu patrimoni, o de les rendes dels seus actius -bé sigui per dipòsits en efectiu en comptes corrents, pel cobrament de beneficis per la seva participació en societats mercantils, o d'altres-, però no és suficient comptar amb uns dipòsits superiors a l'import fixat pel reglament en un moment determinat, compte tingut que, si aquest diners es van gastant per poder fer front a les despeses familiars -i, si es viu a Andorra, necessàriament s'aniran gastant- no se'n podrà disposar pels exercicis posteriors si no es reposen amb nous ingressos (o bé la quantitat dipositada és suficient per cobrir tot el període de l'autorització.

Observi's que quan el reglament es refereix a les "certificacions bancàries corresponents" ho fa desprès d'esmentar el certificat de pensió de jubilació i/o d'invalidesa, i la declaració de renda de l'any anterior al darrer país de residència, documents que reflecteixen els ingressos que ha tingut el sol·licitant en un exercici concret. En definitiva, s'ha de concloure que, quan el reglament parla de "certificacions bancàries corresponents", es refereix a aquelles que acreditin l'obtenció de rendiments, i no només el saldo en compte corrent en una data determinada.

Aquesta interpretació és conforme amb la redacció i l'esperit de la norma, sense perjudici que, òbviament, en una futura reforma es pugui definir i concretar què s'ha d'entendre per "mitjans econòmics suficients".

Quart.- Aplicació al cas de la normativa

Amb la sol·licitud presentada pel Srs. Guerrero no es va acompanyar ni un certificat de jubilació i/o d'invalidesa, ni tampoc la declaració de renda -que necessàriament havia de ser la declaració feta al Principat, compte tingut que es tractava d'una renovació de residència, i no d'una nova autorització-, sinó que es van adjuntar diversos certificats de l'ORG_1 ORG_3 sobre els saldos en compte corrent, i el "Certificate of residence" emès per l'Autoritat fiscal del Gran Ducat de Luxemburg, de data 15 de maig de 2023.

Així, el primer dels certificats de l'ORG_4, de data 29 de novembre de 2012, acredita que el Sr. Guerrero tenia dipositats en una data concreta -la mateixa del certificat-, una suma de diners superior al 500% del salari mínim anual vigent, però aquest a certificat s'afegeix "tal com preveu la Llei qualificada d'immigració (...) i el Reglament". Mencions similars en contenen la resta de certificats de la referida entitat andorrana.

Doncs bé, d'entrada cal dir que és el Govern -i no l'entitat bancària-, qui ha de decidir d'entrada si el certificat serveix per acreditar el compliment del requisit exigit per la normativa (sense perjudici del possible control judicial en cas de recurs). D'altra banda, de l'informe policial (Unitat de Fronteres i Estrangeria) de data 20 de desembre de 2023, i de la posició mantinguda pel Govern en via administrativa i en aquest procés, sembla que l'Administració, per concedir l'autorització de residència no lucrativa, considera suficient que el sol·licitant tingui dipòsits bancaris per l'import exigit per la normativa (en aquest cas hauria de ser del 500% del salari mínim) durant tot el període considerat per l'import al previst al Reglament, i que amb els documents aportats es complia el requisit de tenir "mitjans econòmics suficients" en determinats exercicis.

I que aquesta decisió no es pot qüestionar en aquesta via contenciosa -el contrari seria empitjorar la situació jurídica dels agents-, i encara menys en segona instància si aquest plantejament no s'havia fet en el procés a quo.

Val a dir, però, que els certificats bancaris aportats acrediten l'existència d'un saldo en un compte corrent, però no si en aquest compte s'han rebut ingressos -necessaris per compensar les despeses que s'han d'assumir pel fet de viure al Principat-. En definitiva, un certificar bancari que únicament acrediti el saldo en un compte corrent, però que no reflecteixi els moviments del compte -despeses i ingressos necessaris per compensar-les-, no és suficient per acreditar el requisit exigit per la normativa, segons la interpretació que s'acaba d'exposar.

Amb la sol·licitud també es va aportar el "Certificate of residence" emès per l'Autoritat fiscal del Gran Ducat de Luxemburg, que acredita la residència i els ingressos obtinguts a aquell estat als efectes d'evitar la doble imposició entre Luxemburg i Andorra, certificat de residència que, dit sigui de passada, és incongruent amb el fet que es pretengui renovar la residència a Andorra. Amb tot, cal dir que aquests ingressos sí que es van tenir en compte per l'Administració andorrana, compte tingut que s'esmenten a l'informe policial de data 20 de desembre de 2023, i es van incloure en el full d'Excell adjunt per fer els càlculs sobre si l'agent tenia "recursos econòmics suficients".

Interessa destacar que els fons que tenia la part agent a X. en 2012 (57.096,00 euros), coincideix, al cèntim, amb l'import del 500% del salari mínim per 2012, coincidència que tot apunta a que aquell dipòsit bancari es mantenia únicament per complir formalment amb el requisit de tenir "mitjans econòmics suficients", segons la interpretació feta per l'Administració, però que no es tractava dels recursos econòmics utilitzats per pagar les despeses que suposa viure a Andorra (la quantitat dipositada en 2013 continuava sent la mateixa). Recordi's que l'exposició de motius de la LQI posa de relleu que els requisits econòmics que s'exigeixen tenen com a finalitat "la necessitat de condicionar l'accés a la residència sense activitat lucrativa a una vertadera i decidida vocació de vinculació permanent amb el país", i és evident que en aquest cas no s'ha acreditat que els recursos dipositats a Andorra hagin servit per pagar despeses necessàries per viure al Principat, ni que les disminucions de l'efectiu en compte corrent -que es va produir a partir de l'exercici de 2014- s'hagin compensat amb la recepció de nous ingressos.

Sorprèn també que els fons al 2013 al compte andorrà continuaven sent els mateixos que al 2012 (57.096,00 euros), com s'ha dit, mentre que, com que aquell any el salari mínim havia pujat, el 500% del mateix ascendia a 57.720,00 euros, amb la qual cosa no van complir, ni tan sols formalment, amb el requisit d'acreditar tenir "mitjans econòmics suficients", sempre segons la interpretació feta per la demandada. Per l'exercici de 2014 el compte corrent a Andorra havia baixat fins els 34.632,00, i va tornar a baixar en 2015 i en 2016, quedant en aquest any en 23.420,88 euros, xifres molt allunyades del que suposava el 500% del salari mínim a Andorra (a tall d'exemple, per a 2016 suposava 58.552,00 euros).

Pel que fa els documents aportats amb el recurs administratiu emesos per entitats bancàries de diversos països, tots ells -llevat del de l'entitat W.-, també acrediten el saldo en compte corrent en una data concreta.

A l'últim, pel que fa l'extracte bancari de l'ORG_2, a banda que l'adreça del Sr. Guerrero que hi consta és de Luxemburg -la qual cosa és un indici més que la reva residència real està en aquell estat, i no en Andorra-, la majoria de les anotacions que consten a l'extracte responen a operacions de compra o venda de monedes, o bé a compres realitzades amb tarja de crèdit tot i que es desconeix en quin lloc es feien. És cert, però, que en aquest extracte apareixen com a ingressos els procedents d'un fons (A. amb referència R.), però aquestes quantitats, dipositades en un banc de Brussel·les (Bèlgica), es van rebre l'any 2020, però no en els exercicis de 2014, 2015 i 2016 respecte dels quals l'Administració considera que no s'ha acreditat tenir suficiència de recursos. En tot cas, aquest document no és una certificació bancària, com exigeix el Reglament.

En un altre ordre de consideracions, al recurs d'apel·lació s'al·lega que, si es confirma la decisió administrativa impugnada, els agents es veuran obligats a sol·licitar una autorització inicial, i a complir els requisits actualment vigents per aquest tipus d'autoritzacions. Aquesta circumstància serà la conseqüència de la desestimació del seu recurs, però no pot fonamentar una decisió favorable als seus interessos.

En definitiva, analitzada la documentació que es conté a les actuacions, procedeix desestimar el recurs d'apel·lació interposat per la part agent.

Cinquè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel Srs. Guerrero i Capellà.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la Resolució del Secretari d'Estat de Justícia i Interior, de data 4 de juny de 2024, que va desestimar la sol·licitud de regularització d'autorització sense activitat lucrativa del Sr. Guerrero, així com la Resolució del Govern, de data 24 de juliol de 2024, que desestimà el recurs administratiu interposat contra la anterior, són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.