Immigració. Denegació autorització residencia i treball. Procediment penal no arxivat, sense processament. Prova del risc per a l'ordre públic

Sentència

Magistrats

IMMACULADA RODRIGUEZ DIAZ JAUME TOR PORTA ELSA PUIG MUÑOZ

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000054/2026

ORIGEN.- 2000055/2026 - 0

NIG: 5300545320260000090

SENTÈNCIA 45-2026 DE 01/10/2026

Ponent : Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Data : 01/10/2026

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Sala Administrativa

Referència : TSJA.- 0000054/2026

Nig : 53005453202640000090

IU : ECLI : AD: TSJA:2026:00045

SENTÈNCIA 45-2026

PARTS:

Apel·lant: Sr. Raimon

Representant: Sra. Mar

Advocada: Sra. Alexis

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Bernadeta

Advocada Gabinet Jurídic: : Sr. Amat

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL :

President: Sr. Jaume TOR PORTA

Magistrades: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Objecte: Immigració. Denegació autorització residencia i treball. Procediment penal no arxivat, sense processament. Prova del risc per a l'ordre públic

Andorra la Vella, el 1 d'octubre de 2026.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000055/2026.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ, que expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació processal del Sr. Raimon va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Govern núm. 477615/2026, de data 20/05/2026, que desestimava el recurs formulat contra la Resolució dictada pel Secretari d'Estat de Justícia i Interior el 17/04/2026, que denegava la sol·licitud d'autorització de treball de fronterer per ell presentada.

2.- En la sentència de data 16/07/2026 el Tribunal de Batlles, en composició unipersonal, ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, la representació processal del Sr. Raimon estima, en substància, que:

- Pel que fa als antecedents penals a Espanya, ja havia posat de manifest en via administrativa -aportant el resguard corresponent- que es trobava a l'espera de que les autoritats espanyoles resolguessin la sol·licitud de cancel·lació dels antecedents derivats de la condemna de l'any 2006. No se li pot imputar manca de diligència, ni mala fe pel simple fet que l'administració espanyola trigués a resoldre aquella petició, ja que això no depenia de la seva voluntat. A més, aporta com a fet nou -sol·licitant que sigui admès amb valor probatori- el certificat del registre central de penats espanyol, de data 20/07/2026, que acredita que actualment no té antecedents penals al seu país d'origen, complint així el requisit de l'article 43 de la LQI.

- Quant a la valoració del risc per a l'ordre públic derivada de la causa penal oberta a l'any 2024, per uns presumptes delictes contra el patrimoni i la seguretat en el tràfic jurídic, no existeixen indicis racionals de criminalitat en contra seva, atès que fins avui no ha estat processat ni condemnat. A l'ensems el batlle instructor no ha adoptat cap mesura cautelar, ni personal ni patrimonial, en tot aquest temps. Precisa que el fet que la causa no estigui arxivada no és significatiu, ja que es troba encara en fase d'instrucció, moment en el qual resultaria processalment incompatible sol·licitar-ne l'arxiu. En qualsevol cas serà en el moment processal oportú quan es demanarà aquest arxivament. D'aquests elements conclou que la seva condició d'investigat no comporta cap perill real per a l'ordre públic andorrà.

- Finalment, en relació amb la qualificació de la seva autorització com a inicial, al·lega que aquesta apreciació del tribunal a quo no es correspon amb la realitat dels fets, ja que resideix i treballa al país de manera continuada des de l'any 1998. A més el fet d'haver-se hagut de traslladar a viure a la Seu d'Urgell no el converteix en un nouvingut davant les administracions andorranes, que coneixien perfectament la seva trajectòria. Afegeix que no es pot fer recaure sobre ell tota la responsabilitat pel simple fet que el formulari presentat contingués el terme inicial, i destaca com a element rellevant que la seva filla, nascuda al país i actualment amb 18 anys, té la nacionalitat andorrana. Amb tot això, conclou que la seva sol·licitud compleix els requisits materials exigits per la Llei qualificada d'immigració per a l'obtenció de l'autorització de treball fronterer sol·licitada.

4.- En la seva contesta, el Govern al·lega, en síntesi, que:

- Pel que fa als antecedents penals a Espanya, un cop analitzat el certificat de nova notícia aportat per l'apel·lant, accepta donar per complert el requisit derivat de l'article 43 de la LQI, si bé això no exonera del compliment de l'altra condició exigida, relativa a no representar un risc per a l'ordre públic i la seguretat de l'Estat. Tanmateix, rebutja l'argument segons el qual la demora en la tramitació seria imputable a les administracions espanyoles, sostenint que, en un exercici de diligència deguda i responsabilitat personal, era el propi Sr. Raimon qui havia de preveure amb l'antelació necessària l'obtenció de la documentació requerida per a una nova autorització d'immigració, i que resulta gratuït i desproporcionat pretendre traslladar a tercers la pròpia manca de previsió.

- Quant a la valoració del risc per a l'ordre públic derivada de la causa penal en curs, al·lega que la decisió recorreguda s'emmarca en l'àmbit de la policia administrativa, la qual no atén a la noció d'infracció sinó a la d'ordre públic, i que la seva finalitat és salvaguardar l'ordre i la seguretat públics davant conductes susceptibles de pertorbar-los, sense caràcter sancionador ni incompatibilitat amb l'existència d'un procediment penal obert. Sosté que en aquesta matèria s'ha de reconèixer un marge d'apreciació a l'autoritat administrativa, que en aquest cas es va basar en realitats objectives que permetien legítimament considerar que el Sr. Raimon és susceptible de representar un risc per a la seguretat de l'Estat, de les persones o dels béns o per a l'ordre públic. I invoca en suport d'aquesta posició la jurisprudència de la Sala (sentència núm. 38-2013, amb cita de les sentències núm. 99-31 i núm. 98-08), segons la qual el fet de no existir condemna penal ferma no impedeix apreciar un risc per a l'ordre públic als efectes de la policia administrativa. Conclou, per tant, que els arguments relatius a l'absència de processament o condemna han de ser desestimats.

- Respecte de la qualificació de la sol·licitud com a inicial, es remet al contingut del seu escrit de contesta a la demanda i al·lega que, quan el Sr. Raimon va decidir donar-se de baixa del país de manera voluntària, coneixia o havia de conèixer, atesa la publicitat de la normativa aplicable, que d'acord amb els articles 43 i 49 de la LQI, per presentar a posteriori una nova sol·licitud d'autorització de treball fronterer havia de complir els requisits de no representar un risc per a l'ordre públic i d'acreditar l'absència d'antecedents penals, de manera que ha d'assumir les conseqüències de la situació a què voluntàriament es va exposar. Afegeix que l'Administració actua sota els principis de legalitat, seguretat jurídica i interdicció de l'arbitrarietat, que exigeixen una interpretació literal de la norma, i que la LQI no preveu cap excepció aplicable al cas. Sosté que el fet que el Sr. Raimon resideixi i treballi al país des de 1998 i sigui pare d'una filla andorrana de 18 anys no pot erigir-se en un argument que permeti esmenar situacions contràries a la normativa ni atorgar-li un dret de residència automàtic, ja que això suposaria una variació substancial del sentit de la llei i una arbitrarietat contrària al principi d'igualtat davant la llei.

- En conclusió, tot i haver-se acreditat el compliment del requisit relatiu a l'absència d'antecedents penals, subsisteix plenament vigent la valoració del risc derivada del procediment penal obert, que es manté en fase d'instrucció sense cap pronunciament judicial exoneratori ni cap decisió d'arxiu o sobreseïment definitiu, de manera que roman vigent un dels motius que justifiquen la desestimació de la sol·licitud a l'empara dels articles 43 i 49, lletra c, de la LQI, i que la Sentència de 16/07/2026, és congruent amb els fets i es troba degudament fonamentada en dret.

5.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i, desprès d'admetre's per Aute del 23/09/2026 la prova proposada per la part apel·lant -i consistent en la incorporació a les actuacions del certificat del Registre Central de Penats d'Espanya de data 20/07/2026, aportat com a document núm. 2 amb el recurs d'apel·lació-, han quedat vistes per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència.

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l' article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia i 160 de la Llei qualificada d'immigració .

Segon.- Fets rellevants.

El Sr. Raimon va presentar, en data 18/12/2025, sol·licitud d'autorització de treball fronterer, la qual va ser desestimada per resolució del Secretari d'Estat de Justícia i Interior de 17/04/2026, confirmada en via de recurs per la resolució del Govern d'Andorra núm. 477615/2026, de 20/05/2026.

La denegació administrativa es va fonamentar en dos motius: (i) la manca d'acreditació de la inexistència d'antecedents penals a Espanya, derivats d'una condemna de l'any 2006 per un delicte d'abandó familiar; i (ii) l'existència d'un risc per a la seguretat de l'Estat o per a l'ordre públic, atesa la detenció i posada a disposició judicial del Sr. Raimon l'any 2024, en el marc d'una causa oberta per la presumpta comissió de delictes contra el patrimoni (estafa qualificada, apropiació privilegiada i administració deslleial) i contra la seguretat en el tràfic jurídic (usurpació d'identitat i creació, ús i comercialització de document inautèntic).

Interposada la demanda contra l'esmentada resolució, la Sentència apel·lada va desestimar-la íntegrament, considerant, en essència, que en el moment de dictar-se les resolucions administratives no constava acreditada la cancel·lació dels antecedents penals espanyols, circumstància que per si sola constituïa causa suficient de denegació a l'empara de l'article 49.a) LQI, per la qual cosa no calia pronunciar-se amb més intensitat sobre el motiu de risc previst a l'article 49.c) LQI. Si bé afegia que la circumstància que la causa penal no hagués estat arxivada constituïa un element rellevant a l'hora de valorar l'acreditació dels fets als efectes propis de l'actuació administrativa.

En seu d'apel·lació, el Sr. Raimon ha aportat com a fet de nova notícia el certificat del registre central de penats espanyol, de data 20/07/2026, acreditatiu de la inexistència d'antecedents penals al seu país d'origen, extrem que la part apel·lada ha reconegut expressament com a complert.

Tercer.- Normativa d'aplicació.

L'article 43 de la LQI disposa que la persona que sol·licita una autorització d'immigració no pot representar un risc per a la seguretat de l'Estat, de les persones o dels béns, ni per a l'ordre públic, i ha d'acreditar que no té antecedents penals arran de la comissió d'infraccions doloses que puguin ser considerades com una amenaça per a l'ordre públic circumscrita a la seva conducta individual, ni al Principat d'Andorra, ni als països on hagi residit amb anterioritat.

Del precepte anterior en ressurt que la càrrega de la prova del fet de no tenir antecedents penals correspon a la persona sol·licitant, mentre que contràriament, i com ja hem dit per exemple en la nostra sentència núm. 33/2025 rotlle TSJA-41/2025 és l'Administració qui ha d'aportar els indicis que permetin entendre que la persona sol·licitant representa un risc per a la seguretat de l'Estat, de les persones o dels béns, o per a l'ordre públic.

Tanmateix l'article 49 de la mateixa norma, d'acord amb el seu redactat vigent fins el 12/02/2026, disposa que és motiu de denegació de la sol·licitud inicial d'autorització d'immigració, entre altres, l'incompliment de qualsevol dels requisits i criteris de concessió inicial establerts per la mateixa Llei, i els reglaments que la desenvolupin, i/o el fet de representar un risc per a la seguretat de l'Estat, de les persones o dels béns o per a l'ordre públic.

Quart.- Anàlisi de les al·legacions de les parts.

a) Sobre la manca d'acreditació de la inexistència d'antecedents penals.

Aquesta qüestió, que va constituir el fonament essencial de la desestimació en primera instància, ha quedat superada en el present grau jurisdiccional. En efecte, l'apel·lant ha aportat com a document de nova notícia el certificat del registre central de penats espanyol, de 20/07/2026, acreditatiu de la inexistència d'antecedents penals al seu país d'origen, i la pròpia part apel·lada ha admès expressament, en el seu escrit de contesta al recurs, que amb aquesta documentació cal donar per complert el requisit que dimana de l'article 43 LQI. Trobant-se, doncs, aquest extrem pacíficament reconegut per ambdues parts, no escau efectuar cap pronunciament ulterior al respecte.

b) Sobre l'apreciació del risc per a la seguretat de l'Estat o per a l'ordre públic.

Correspon, doncs, examinar si concorre l'altre motiu de denegació invocat per l'Administració, relatiu a l'existència d'un risc per a la seguretat de l'Estat, de les persones o dels béns, o per a l'ordre públic, en els termes de l'article 43, en relació amb l'article 49.c) LQI.

És cert, i així ho reconeix el mateix apel·lant, que aquest va ser detingut i posat a disposició judicial al Principat l'any 2024 per la presumpta comissió de delictes contra el patrimoni (estafa qualificada, apropiació privilegiada i administració deslleial) i contra la seguretat en el tràfic jurídic (usurpació d'identitat i creació, ús i comercialització de document inautèntic). Igualment no es discuteix que per aquests fets s'han incoat unes diligències prèvies amb núm. 5000818/2023.

Tanmateix, conforme al règim de distribució de la càrrega de la prova que dimana de l'article 43 LQI, no n'hi ha prou amb la mera existència d'una causa penal oberta perquè es pugui donar per acreditat, sense més, el risc per a l'ordre públic. Contràriament és l'Administració qui havia d'aportar els indicis objectius que permetin fonamentar un judici raonable de risc.

En el present cas, de les actuacions no en resulta cap element addicional a la simple incoació de la causa penal l'any 2023. En efecte, no s'acredita que s'hagi dictat aute de processament, ni cap altra resolució judicial que reforci la versemblança dels fets imputats en tot aquest temps. La mera pendència d'una instrucció penal, no acompanyada de cap altre indici que la doti de contingut als efectes de l'article 43 LQI, resulta insuficient per fonamentar, per si mateixa, l'existència d'un risc actual i suficientment acreditat per a l'ordre públic, atès que l'Administració no ha aportat cap element objectiu addicional que ho sostingui. Contràriament, el fet que aparentment el batlle instructor no hagi adoptat, en tot aquest temps, cap mesura respecte l'interessat, constitueix precisament un indici que desvirtua la concurrència d'aquest risc, en la mesura que denota que la pròpia autoritat penal no ha apreciat, fins al moment, la necessitat d'adoptar cap mesura de protecció o cautela que fos coherent amb l'existència d'un perill real i actual per a l'ordre públic que es pretén. En conseqüència, aquest motiu de l'apel·lació ha de ser acollit.

c) Sobre la qualificació de la sol·licitud com a inicial. Havent-se d'estimar el recurs pels motius exposats a l'apartat anterior, resulta innecessari entrar a examinar amb més deteniment els arguments relatius a la naturalesa inicial o de simple continuïtat de l'autorització presentada, sense que això comporti cap pronunciament, ni en un sentit ni en l'altre, sobre aquest extrem.

Per tot això, procedeix estimar el recurs d'apel·lació interposat i revocar la sentència d'instància.

Cinquè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- ESTIMAR el recurs d'apel·lació interposat per la representació processal del Sr. Raimon contra la Sentència de 16/07/2026.

Segon.- REVOCAR l'esmentada Sentència i, en conseqüència, ESTIMAR la demanda inicialment interposada, declarant no ajustada a Dret la resolució del Govern d'Andorra núm. 477615/2026, de 20/05/2026, així com la resolució del Secretari d'Estat de Justícia i Interior de 17/04/ 2026, que aquella confirmava. Anul·lar les esmentades resolucions administratives, reconeixent en conseqüència el dret del Sr. Raimon a l'obtenció de l'autorització de treball fronterer sol·licitada.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.