Delimitació de l'entorn de protecció de la Casa de la Vall. Notificació propietaris.

Sentència

Magistrats

ELSA PUIG MUÑOZ ALEXANDRA CORNELLA SOLA IMMACULADA RODRIGUEZ DIAZ

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000015/2026

ORIGEN.- 2000038/2025 - 0

NIG: 5300545320250000075

SENTÈNCIA 40-2026 DE 21/07/2026

Ponent : Elsa PUIG MUÑOZ

Data : 21/07/2026

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Sala Administrativa

Referència : TSJA.- 0000015/2026

Nig : 5300545320250000075

IU : ECLI : AD: TSJA:2026:00040

SENTÈNCIA 40-2025

PARTS

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Estefania

Advocat: Sra. Sara

Apel·lats: Srs. Rosa, Aureli, Ben, Rafael i Mònica.

Representant: Sra. Joana

Advocat: Sr. Johannes

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades: Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Objecte: Delimitació de l'entorn de protecció de la Casa de la Vall. Notificació propietaris.

Andorra la Vella, a la data de la signatura electrònica

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 2000038/2025.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La part agent va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Govern d'Andorra, de data 14/05/2025, número 427824/2025, que desestimà el recurs administratiu interposat pels agents contra el Decret 28/2025, de 29/01/2025, pel qual s'estableix l'entorn de protecció de la Casa de la Vall i de l'Església de Sant Esteve, tots dos a la parròquia d'Andorra la Vella, així com els criteris que han de regir les intervencions sobre els referits monuments i el seu entorn.

2.- El Tribunal de Batlles, en composició unipersonal, a la sentència núm. 10/2026, de data 25 de febrer, ha estimat la demanda promoguda per la part agent, ha anul·lat els actes recorreguts, tot ordenant la retroacció al moment anterior al dictat del referit decret perquè de forma prèvia s'efectuïn les comunicacions personals pertinents a tots els interessats que ostentin drets que puguin resultar directament afectats pel referit entorn de protecció.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Govern estima, en substància, que:

- El Tribunal a quo ha errat en valorar l'expedient administratiu.

- A la sentència es reconeix que els agents han participat activament en l'expedient administratiu des del seu inici, sense que se'ls hagi causat una indefensió material.

- El 25/09/2024 va ser publicat al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra (BOPA) l'edicte del 18/09/2024, pel coneixement de tothom (amb efectes de notificació general, seguint la mesura de publicitat ordinària prevista a l' article 45 del Codi de l'Administració ), donant a conèixer la proposta d'entorn de protecció de la Casa de la Vall i de l'església de Sant Esteve, parròquia d'Andorra la Vella, així com els criteris que han de regir les intervencions sobre els monuments i el seu entorn.

- Els agents van rebre la comunicació que informava de l'inici del procediment del Comú d'Andorra la Vella; van ser atesos al Departament de Patrimoni Cultural; van rebre còpia de l'expedient, i van formular al·legacions en temps i forma.

- A més, es va fer una roda de premsa informativa d'aquesta actuació.

- Finalment, al BOPA de data 05/02/ 2025 va ser publicat el Decret 28/2025, del 29/01/2025, pel qual s'estableix l'entorn de protecció de la Casa de la Vall i de l'església de Sant Esteve, parròquia d'Andorra a Vella, així com els criteris que han de regir les intervencions sobre els monuments i el seu entorn, i els agents van formular recurs administratiu, que fou resolt de forma expressa.

- Les situacions plantejades en la causa TSJA.- 0000029/2025 (resolta a la STJA 62/2025) i en aquesta, són molt diferents.

- La notificació personal que el Tribunal unipersonal ha trobat a faltar, va ser anunciada en l'Edicte de 25/09/2024, però no és un requisit requerit per la Llei 9/2003, del 12 de juny, del patrimoni cultural d'Andorra (en endavant LPCu), donat que ens trobem en el procediment d'establiment de l'entorn de protecció però no en el de declaració d'un monument (article 2 apartat 2 ).

- Un cop revocada la sentència apel·lada, la Sala Administrativa, sense retroacció de les actuacions, ha de resoldre la qüestió de fons en aplicació del principi d'economia processal.

Seguidament, al recurs d'apel·lació la representació del Govern reprodueix les al·legacions formulades a l'escrit de contestació a la demanda, que són, en essència, les següents:

- El Decret impugnat es limita a establir els criteris que han de regir -des de la seva entrada en vigor-, les intervencions dins de l'entorn de protecció dels dos monuments que la seva denominació indica (la Casa de la Vall i l'església de Sant Esteve d'Andorra la Vella), tot donant compliment a allò què s'estableix a LPCu.

- Per la proximitat geogràfica dels dos monuments, la delimitació de l'entorn s'ha de fer de forma conjunta.

- Els agents fan menció d'algun informe atribuït a un Consell Assessor del Patrimoni Cultural d'una legislatura passada, però aquest informe no consta a l'expedient ni en els registres del Ministeri de Cultura.

- No es vulneren les competències del Consell General sense que l'expressió o concepte "element pertorbador" es pugui entendre que introdueix una categoria no prevista a la llei i que és una invasió legislativa.

- Des del Ministeri de Cultura ja s'ha justificat que l'alçària d'alguns edificis que envolten els monuments (en particular, la Casa de Vall pel que fa als propietaris demandants) la sobrepassen i això interfereix a seva contemplació.

- Les propietats dels agents limiten directament amb la Casa de la Vall i estan situades íntegrament dins del radi de 20 metres formant part de la zona d'acompanyament (zona 1), que és la més propera al bé d'interès cultural, és a dir que es troben dins l'espai immediat que l'envolta.

- No es produeix cap expropiació.

- No s'ha actuat amb desviació de poder.

- L'alçada de planta baixa + 3 plantes continguda en el decret no és arbitrària, sinó que es fonamenta en l'anàlisi de les alçàries del més d'un centenar d'edificis que formen part del perímetre de l'entorn de protecció delimitat.

- Fins i tot quan la normativa urbanística modifica el planejament, els propietaris no poden pretendre mantenir les condicions o drets d'anteriors llicències constructives.

- La "documentació reservada" a la qual es fa referència per part dels demandants es referia als documents de l'expedient que contenen informació protegida, ja sigui perquè inclouen dades personals o de propietat intel·lectual o d'altres d'afins.

- El projecte de remodelació de la plaça posterior a la Casa de la Vall, promogut pel Consell General, on estava en part la "Casa del Benefici", no ha penalitzat en res als agents ni a la resta de propietaris de l'entorn, a més, les construccions que estan previstes no són elevades.

- La delimitació d'un espai de presumpció arqueològic (també d'un espai de presumpció paleontològic) té com objectiu garantir de manera efectiva la protecció i preservació del patrimoni arqueològic.

- L'obligació de reduir-ne l'alçada dels edificis dels agents no té efectes immediats amb la publicació del Decret.

4.- En la seva contesta, els agents estimen, en substància, que:

- La sentència apel·lada considera que la manca de notificació personal és un vici que invalida el procediment perquè la notificació personal és un tràmit essencial pel respecte dels drets de defensa dels interessats, i aquest pronunciament s'ha de mantenir, compte tingut que aquest vici ha suposat una indefensió material.

- La notificació s'havia d'haver fet pel propi Govern, i no pel Comú d'Andorra la Vella, ja que aquesta obligació és indelegable.

- L' article 4 de la Llei 15/2014 , que modifica l'article 12 de la LPCu, exigeix expressament que la delimitació de l'entorn inclogui un "croquis annex" per delimitar la zona d'acompanyament 1 de l'entorn de protecció, croquis que no s'ha publicat.

- El nou edifici del Consell General no s'ha qualificat com "element pertorbador" ni s'ha inclòs a la zona 1, mentre que els 19 edificis que sí que es qualifiquen així, són tots privats, la qual cosa és discriminatòria.

- Resulta aplicable la STJA 62/2025, i el Batlle d'instància l'ha aplicat correctament.

- La comparació de l'escrit de contesta a la demanda que el Govern va formular amb el recurs d'apel·lació permet afirmar que els escrits son contradictoris.

- Els agents només van tenir accés a tot l'expedient administratiu quan, després d'haver interposat la demanda jurisdiccional, el Govern, en el tràmit de contesta, va aportar l'expedient administratiu a la Batllia.

- El Decret impugnat en la instància es va anul·lar per la manca del dret d'audiència, compte tingut que el tràmit es va portar a terme sense poder tenir accés al croquis de la zona 1, ni a l'informe tècnic de referència del 17 d'abril de 2025 (reservat), que no estava disponible, i a més existia documentació qualificada de "reservada" pel propi Govern.

- A la primera instància no s'ha entrat encara a analitzar, enjudiciar i resoldre les pretensions i arguments de la part demandant, per la qual cosa no es pot rectament postular que, sense previ pronunciament de la Secció Administrativa, la Sala entri en el fons de la pretensió principal, compte tingut que si s'acceptés semblant pretensió del Govern es conculcaria el dret al doble grau de jurisdicció.

- Defectuosa formulació del recurs d'apel·lació.

- La raó o causa de l'adopció del Decret anul·lat s'ha d'anar a cercar a la candidatura davant la UNESCO per a que s'inclogui la Casa de la Vall en el patrimoni mundial, però aquesta circumstància no pot suposar que no es respectin ni el Codi de l'Administració ni la Constitució, conculcant els drets d'audiència i de defensa dels interessats.

- Res té a veure el lloc o el càrrec que hagi desenvolupat un dels agents en la seva activitat professional al servei de l'administració, amb l'exercici dels seus drets constitucionals i la defensa dels seus legítims interessos personals i patrimonials.

- Va aportar a les actuacions (document 9) l'Informe d'aplicació de la Llei del Patrimoni Cultural 2015-2018 elaborat i publicat pel Consell Assessor del Patrimoni Cultural l'any 2019.

- El Decret estableix prescripcions obligatòries amb incidència material, i la qualificació d'element pertorbador no és neutra, sinó que té conseqüències jurídiques i econòmiques directes sobre els béns que reben aquesta qualificació, sense cap cobertura legal.

- La creació per via reglamentària d'una categoria que comporta restriccions directes sobre el dret de propietat ( art. 27 de la Constitució ) vulnera la reserva de llei establerta per l' article 60 de la pròpia Constitució .

- El Ministeri de Cultura intenta dur a terme una expropiació encoberta sense indemnització.

5.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb la part apel·lada.

6.- Havent-se designat la magistrada ponent, han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l' article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia .

Segon.- Primera aproximació

Per raons metodològiques la primera qüestió que cal resoldre és si el recurs d'apel·lació s'ha formulat de forma correcta.

Seguidament, s'haurà d'analitzar si la sentència d'instància -que anul·la el Decret recorregut per un defecte en la tramitació del procediment, concretament per l'omissió del tràmit de comunicació personal als interessats-, ha de ser o no confirmada.

A l'últim, i en el cas que la sentència d'instància es revoqués, si procedeix o no resoldre la qüestió de fons directament en aquesta sentència -com sosté la representació de Govern, ara part apel·lant-, o si s'ha d'acordar la retroacció del procediment i la devolució de la causa al Tribunal de Batlles, per tal que es dicti nova sentència que es pronunciï sobre les qüestions de fons, que és la posició que defensa la part agent (ara part apel·lada).

Tercer.- El recurs d'apel·lació s'ha formulat de forma correcta

La part agent defensa que el recurs d'apel·lació presentat pel Govern no respecta las prescripcions de l' article 48 de la Llei 9/2022 del 7 d'abril del Procediment Contenciós administratiu (en endavant LPCA), compte tingut que el recurs assenyala que s'interposa apel·lació perquè el Tribunal de primera instància hauria valorat erròniament la prova, i es refereix únicament a l'expedient administratiu com a prova que s'hauria valorat erròniament, però de fet, la part apel·lant es desvia de l'única fonamentació invocada, per endinsar-se en l'argumentació d'aplicació incorrecta de la jurisprudència del Tribunal Superior de Justícia.

Tanmateix, aquesta posició no es pot compartir. En efecte, la representació del Govern es refereix a l'expedient administratiu, compte tingut que és a l'expedient on s'havia d'haver fixat el Tribunal d'instància per analitzar si s'havien respectat els drets dels interessats, més concretament, si s'havia comunicat a les persones interessades la resolució del ministre titular de cultura d'inici del procediment de declaració d'un bé d'interès cultural (en el cas que ens ocupa, de delimitació de l'entorn de dos béns que tenen la condició d'interès cultural). I, un cop analitzat l'expedient, conclou que no ha acomplert aquest tràmit, i seguidament la repercussió que això té, segons la interpretació jurisprudencial sobre aquesta qüestió.

Quart.- Anàlisi de l'expedient administratiu

Com sigui que la sentència d'instància estima el recurs per entendre que no s'havien respectat els drets dels interessats, concretament, per l'omissió de la comunicació personal prèvia, cal analitzar el contingut de l'expedienT administratiu, que és l'instrument on s'han d'incloure tots els tràmits realitzats.

Doncs bé, la primerA cosa que es pot copsar és que el Govern no ha remès l'expedient administratiu en la forma que obliga l' article 23 de la LPCA :

"Article 23. Remissió de l'expedient

1. Amb l'escrit de contesta a la demanda, l'Administració demandada ha d'acompanyar una còpia de l'expedient administratiu.

2. La còpia de l'expedient s'ha de lliurar completa, foliada, autenticada i amb un índex; pot ser en format electrònic. L'Administració remitent conserva l'original de l'expedient.

3. No obstant el que estableix l'apartat precedent, l'Administració remitent pot excloure de l'expedient els documents classificats com de caràcter reservat o secret. En aquest cas, l'Administració ha de fer constar l'exclusió a l'índex de l'expedient, i també en el lloc on s'haurien de trobar els documents exclosos.

4. L'Administració pot suprimir de l'expedient administratiu les dades protegides per la Llei de protecció de dades personals, i les dades comercials que no hagin de ser conegudes per les empreses competidores."

En efecte, com es pot comprovar a la consulta a l'índex electrònic del sistema Avantius, a l'escrit de contesta a la demanda presentat pel Govern es va adjuntar (document 38) l'índex electrònic, i a partir del document 28 de l'índex electrònic s'han incorporat documents de l'expedient administratiu, però no hi són tots.

De fet, a l'escrit de petició de prova de la part agent, es va demanar com a prova II Documental per requeriment, "Consistent en que es vulgui requerir al Govern d'Andorra per tal que aporti als presents autes l'expedient administratiu complet relacionat amb l'objecte del present procés atès la manca de documentació (com l'edicte que es fa referència al primer document) en aquell aportat en l'escrit de contesta". (la negreta és de l'original), prova que a l'aute de data 28/10/2025 es va inadmetre per improcedent "Atenent que la part demandant un cop se li va donar trasllat de l'escrit de contesta en data 15 de setembre del 2025 disposava d'un termini de vuit (8) dies hàbils per manifestar que l'expedient administratiu no es trobava complert. No podent admetre la prova proposada per preclusió havent perdut l'oportunitat de peticionar aquests documents just en el tràmit de trasllat de la contesta.".

El referit aute va esdevenir ferm, en no haver-se recorregut per cap de les parts.

I diem que l'expedient administratiu remés no està complert compte tingut que no consta documentació que, a més, resultava rellevant per tal que el Govern acredités les circumstàncies que al·lega.

En efecte, si un dels motius en els quals es fonamentava la demanda era, precisament, que no s'havien respectat els drets dels interessats, concretament, per l'omissió de la comunicació personal prèvia -motiu que, a més, va ser el que va ser compartit pel Batlle, i el que va suposar l'estimació del recurs-, i si la representació del Govern defensava que sí es va fer una comunicació personal als propietaris afectats però a través del Comú d'Andorra la Vella, és evident que aquestes comunicacions s'havien d'haver incorporat a l'expedient administratiu, però no hi són.

En qualsevol cas, la part agent no nega que aquestes comunicacions haguessin tingut lloc, sinó que reconeix que sí, tot i que no per a tots els afectats, compte tingut que argumenta que la notificació s'havia d'haver fet pel propi Govern, i no pel Comú d'Andorra la Vella, ja que aquesta obligació és, al seu judici, indelegable, qüestió que s'analitzarà tot seguit.

Cinquè.- Normativa d'aplicació

La LPCu, és la norma cabdal per a la protecció, la conservació-restauració, la conservació integrada, el coneixement, el foment i la difusió del patrimoni cultural d'Andorra. El seu article 2 disposa que la declaració de bé d'interès cultural s'ha de fer per decret del Govern :

"Article 2 Béns d'interès cultural

1. Els béns més rellevants del patrimoni cultural d'Andorra han de ser declarats béns d'interès cultural per decret del Govern, a proposta del ministre titular de cultura. El decret de declaració ha de ser motivat.

2. El procediment de declaració d'un bé d'interès cultural s'inicia per resolució del ministre titular de cultura, que s'ha de comunicar a les persones interessades i, si es refereix a un bé immoble, també al comú corresponent. La incoació de l'expedient s'efectua o bé d'ofici o bé a instància de qualsevol persona, entitat interessada o del comú corresponent i comporta l'aplicació immediata de manera provisional al bé afectat del règim jurídic que els articles 14, 15, 19, 20 i 22 estableixen per als béns ja declarats, inclòs el règim sancionador corresponent. Si el ministeri titular de cultura decideix no iniciar l'expedient sol·licitat, ha de motivar la seva decisió.

3. En la instrucció de l'expedient de declaració cal obrir un període d'informació pública i donar audiència a les persones afectades. Si es tracta d'un bé immoble, cal obtenir l'informe del comú on es trobi radicat el bé, prèviament a l'adopció del decret de declaració. L'expedient ha de contenir els informes tècnics necessaris, que han d'anar acompanyats amb la documentació gràfica corresponent i amb la informació detallada de l'estat de conservació del bé.

4. L'expedient de declaració s'ha de resoldre en el termini màxim de nou mesos a comptar de la data d'incoació. La caducitat de l'expedient es produeix si un cop transcorregut aquest termini la persona o entitat interessada o el comú corresponent demanen l'arxiu de les actuacions i l'Administració no dicta resolució dins dels trenta dies següents. Una vegada caducat, l'expedient no es pot tornar a iniciar en els tres anys següents, llevat que el titular del bé ho demani abans d'aquest termini.

5. La resolució d'incoació de l'expedient i el decret de declaració s'han de publicar al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. La publicació no ha de fer referència a la titularitat ni al valor econòmic del bé i, en el cas dels béns mobles, tampoc a la seva localització.

6. La declaració d'un bé d'interès cultural només es pot deixar sense efecte seguint el mateix procediment establert per a la declaració. La justificació d'aquesta decisió ha de quedar acreditada degudament en l'expedient."

Però la declaració de bé d'interès cultural afecta no només al propi bé que es vol protegir, sinó també al seu entorn de protecció, tot i que les prerrogatives de l'Administració són més intenses quan es tracta del propi bé que es declara d'interès cultural. Així, a tall d'exemple, l'article 10 de la LPCu, atorga al Govern el dret de tempteig sobre les transmissions oneroses de la propietat dels béns d'interès cultural (de les categories de monument, zona arqueològica o zona paleontològica), però amb exclusió dels entorns de protecció (el Govern no té dret de tempteig sobre els bens que formin part de la zona de protecció).

D'altra banda, l'article 12 de la LPCu disposa que la declaració d'un bé immoble com a bé d'interès cultural -que, recordem, és competència del Govern i que ho ha de fer per Decret-, ha d'incloure les especificacions i la classe que li és assignada d'acord amb l'article 11, de la mateixa llei, i la delimitació justificada del seu entorn de protecció (en el cas dels monuments i en els conjunts arquitectònics, en els paisatges culturals i en les zones arqueològiques i paleontològiques).

Dins l'àmbit de l'entorn de protecció es poden distingir les següents zones:

- Zona d'acompanyament (zona 1). Aquesta zona és la més propera al bé d'interès cultural i està constituïda per l'espai immediat que l'envolta. Els límits d'aquesta zona es defineixen, bé per les finques, edificades o no, que delimiten directament amb el bé d'interès cultural, o bé per les finques, edificades o no, que s'inclouen dins d'un perímetre de 20 metres comptats des del bé d'interès cultural segons croquis annex.

- Zona preventiva (zona 2). Aquesta zona incorpora les finques, edificades o no, que poden alterar els valors del bé d'interès cultural objecte de protecció, atès que es troben situades pròximes al bé.

El mateix article 12 apartat 2 disposa que el decret de declaració d'un bé immoble d'interès cultural ha d'incloure els criteris que han de regir les intervencions sobre el bé declarat d'interès cultural i sobre l'entorn de protecció definit en la declaració.

Cal recordar també que l'article 13 de la LPCu regula els entorns de protecció, que es defineix com l'espai, edificat o no, que dóna suport ambiental al bé i que si és alterat pot afectar-ne els valors, les perspectives, la contemplació o l'estudi. El mateix precepte disposa que el Govern pot establir o proposar, segons s'escaigui, limitacions en l'edificabilitat dels entorns de protecció dels béns, sempre que estiguin justificades per la necessitat de preservar els elements a què fa referència l'apartat 1 del present article.

Sisè.- La declaració com a bé d'interès cultural de la Casa de la Vall i de l'església de Sant Esteve d'Andorra la Vella

La part demandada -ara apel·lant-, sosté que el requisit previst a l'article 2 de la LPCu (que l'inici del procediment de declaració d'un bé d'interès cultural es comuniqui a les persones interessades), només està previst per les declaracions com a bé d'interès cultural, però no per les delimitacions de l'entorn, i que, en el cas de la Casa de la Vall i de l'església de Sant Esteve d'Andorra la Vella, la declaració com a bé d'interès cultural ja es va fer a la pròpia LPCu.

Tanmateix, si bé és cert que la disposició addicional primera de la LPCu va incloure al seu annex 1 aquests dos edificis, això no suposa que la delimitació de l'entorn -que, recordem, s'ha d'incloure en el mateix decret de declaració com a bé d'interès cultural-, no hagi de seguir els mateixos tràmits que si es tractés d'una declaració d'un bé que no estigui inclòs al referit annex 1. Dit d'una altra manera, els propietaris de les finques que s'incloguin en l'entorn de protecció dels béns d'interès cultural que ja tinguin aquesta condició per ministeri de la LPCu, no poden ser de pitjor condició que els propietaris situats a l'entorn que es delimiti en relació a altres béns no inclosos a l'annex 1 de la LPCu.

En definitiva, la comunicació personal prevista a l'article 2.2 de al LPCu resultava també obligada en el cas de la delimitació de l'entorn de la Casa de la Vall i de l'església de Sant Esteve d'Andorra la Vella.

En paraules de la sentència apel·lada:

"Encara que el present procediment no tingui per objecte la declaració inicial del bé, la delimitació del seu entorn constitueix una decisió autònoma però vinculada amb efectes restrictius propis, de manera que les garanties previstes pel legislador resulten plenament il·lustratives del nivell de protecció exigible."

Setè.- La comunicació als agents es va fer pel Comú d'Andorra la Vella

Com s'ha dit, tot i que les comunicacions a tots els agents de l'inici del procediment de delimitació de l'entorn per part del Comú d'Andorra la Vella no s'han incorporat a l'expedient, ha estat la pròpia part agent qui ha reconegut que aquestes comunicacions es van produir (encara que no per a tots els propietaris afectats). De fet, la part agent dedica part de les seves al·legacions al seu escrit d'oposició al recurs d'apel·lació a defensar que la notificació s'havia d'haver fet pel propi Govern, i no pel Comú d'Andorra la Vella, ja que aquesta obligació és, al seu judici, indelegable.

En aquest sentit, la part agent defensa que el "Govern disposava de vies legals per obtenir les dades dels propietaris sense la intermediació del Comú: (i) convenis de cooperació interadministrativa (

art. 50 del Codi de l'Administració, Llei 14/2023

), (ii) accés al cadastre públic, (iii) consulta d'expedients urbanístics comunals, i (iv) l'

article 118 del Codi de l'Administració

, que habilita expressament la cooperació entre administracions", i sosté que cap d'aquestes vies va ser activada.

En el mateix sentit, a la sentència d'instància es diu:

"El Govern al·lega que no va poder identificar tots els titulars afectats per raons de protecció de dades. Tanmateix, aquesta circumstància no pot justificar, per si sola, l'omissió del tràmit de notificació personal, ja que corresponia a l'Administració desplegar una activitat diligent mitjançant els mecanismes ordinaris de cooperació interadministrativa, l'accés als expedients urbanístics existents o altres instruments legalment disponibles.

En el present cas, no consta que s'hagin esgotat aquests mitjans ni que s'hagin promogut actuacions específiques encaminades a garantir una identificació efectiva dels interessats. I fins i tot en l'hipotètic supòsit que aquestes vies haguessin resultat insuficients, extrem no acreditat, l'Administració disposava encara d'altres instruments institucionals per assegurar el dret d'audiència."

Ara bé, cal tenir en compte que al Principat d'Andorra no es disposa d'un Registre de la Propietat, i que el cadastre és un registre administratiu d'àmbit parroquial ( article 1 de la Llei 29/2008, de l'11 de desembre, del cadastre ), i no estatal. També els expedients urbanístics són comunals. Per això, el Govern no disposava d'una font oberta al públic que li permetés identificar als propietaris afectats per la delimitació de l'entorn i adreçar-se a ells per comunicar-los l'inici del procediment d'aquesta delimitació. I sembla que el que va fer -segons es dedueix de les al·legacions de les parts-, va ser adreçar-se al Comú per tal que fos l'administració comunal qui comuniqués als afectats l'inici del procediment de delimitació de l'entorn. De fet, així ho ha entès la part agent quan sosté -sense cap recolzament-, que aquesta és una obligació indelegable.

Però si bé l' article 29 del Codi de l'Administració disposa que, per a ésser vàlids, els actes administratius han d'haver estat dictats en virtut d'una competència segons dret, i per una autoritat o agent que tingui regularment atribuïda aquesta competència, aquí no s'està davant d'una competència (la del Govern és la de incoar i aprovar la delimitació de l'entorn), sinó de portar a terme un tràmit -la comunicació als propietaris-, per una altra Administració, dins d'un procediment ja iniciat per l'Administració competent (el Govern d'Andorra), i això perquè les dades personals per poder fer aquesta comunicació no estan en mans del Govern sinó del Comú.

Per això, i sense perjudici que a l'expedient s'havia d'haver incorporat l'acord dictat pel Ministre de Cultura de l'inici del procediment per a la delimitació dels dos monuments, i la petició al Comú d'Andorra la Vella per tal que fos aquesta Administració la que comuniqués als afectats aquest acord, oferint-los la possibilitat d'intervenir en el procediment i fer al·legacions, així com les comunicacions adreçades, degudament notificades als afectats, i res d'això s'ha inclòs a l'expedient, als efectes d'analitzar si el tràmit previst es va realitzar (encara que per una altra Administració), és suficient amb el reconeixement -tot i que sigui implícit-, de la part agent de l'existència de les comunicacions, i molt especialment, el fet que tots els afectats haguessin comparegut a les oficines del Ministeri de Cultura per tenir vista de l'expedient, i que tots ells presentessin al·legacions. I a l'expedient sí consten les diligències conforme els agents van comparèixer (document 1 de l'expedient administratiu, que es correspon amb el document 28 de l'índex del sistema Avantius).

A l'expedient administratiu també s'han incorporat (document 2, o document 29 de l'índex d'Avantius) les al·legacions presentades en via administrativa pels agents. Entre els documents que s'annexen a les al·legacions hi ha la carta adreçada pel Comú d'Andorra la Vella a alguns dels propietaris -si bé al final van ser tots els agents els qui van presentar les al·legacions en via administrativa-, comunicant la publicació al BOPA de data 25/09/2024, així com el seu dret a formular al·legacions.

De fet, a les al·legacions (concretament al foli 8 del document 29 de l'índex d'Avantius) es parla de la comunicació que va enviar el Comú d'Andorra la Vella, tot i que es diu que no la van rebre totes les famílies afectades.

En definitiva, la comunicació personal sembla que va existir (tot i que no per a tots els interessats), i tots els agents van presentar unes al·legacions conjuntes davant del Ministeri de Cultura. Per això, no es pot dir que la manca de la comunicació personal feta pel Govern a cadascun d'ells els hagi causat indefensió.

Ara bé, el que es desconeix és quina va ser la documentació que van poder analitzar els interessats en el tràmit d'al·legacions. En efecte, cal destacar que a l'expedient remés en aquest procediment -que és el número 0183/24, instruït pel Departament de Patrimoni Cultural del Ministeri de Cultura, Joventut i Esports, segons es diu a l'edicte de data 18/09/2024 (BOPA del 25/09/2024)-, no hi són els documents previs que van conduir a l'aprovació del referit edicte, com és "l'estudi de l'entorn en què s'emmarquen els monuments, contingut a l'expedient, ha permès identificar amb precisió els valors patrimonials indissociables als béns d'interès cultural a partir dels quals s'estableixen unes determinades exigències de protecció coherents i proporcionades a la naturalesa dels monuments i als seus valors estètics, històrics i culturals", del quan se'n parla també a l'edicte.

És cert que a l'expedient s'han incorporat uns correus electrònics -que es desconeix a qui es van adreçar, compte tingut que les adreces electròniques s'han ocultat-, als quals es va adjuntar un fitxer que sembla que és aquell estudi previ. Tanmateix, el fet que es desconegui a qui van ser enviats impedeix constatar que tots els afectats van tenir accés a aquest document, i el que és més important, que aquest document era l'únic que formava part de l'expedient, dit d'una altra manera, que quan els interessats van comparèixer per tenir vista de l'expedient, aquest estava complert.

D'altra banda, és cert que les adreces electròniques -i altres dades personals-, no poden ser facilitades sense autorització de la persona afectada, però les administracions han d'establir sistemes per l'anonimització automàtica d'aquestes dades, que han de permetre que siguin visibles pels Tribunals en cas d'impugnació.

També es podria haver fet una diligència on constés que es lliurava aquest document -i la resta de documents dels quals s'hagués demanat còpia pels interessats-, al correu electrònic facilitat, signada per ells en prova de conformitat.

En definitiva, les opcions poden ser vàries però en totes elles s'ha de garantir el compliment del requisit d'audiència, i la posterior comprovació per part dels Tribunals.

De fet, el que el Govern considera que és l'expedient administratiu són una sèrie de documents sense foliar, i fins i tot algun no està ni signat (com el document intitulat RESPOSTA A LES AL.LEGACIONS PRESENTADES A L'EDICTE DEL 25 DE SETEMBRE DEL 2024 PEL QUAL ES PUBLICA L'ENTORN DE PROTECCIÓ DE LA CASA DE LA VALL I DE L'ESGLÉSIA DE SANT ESTEVE, PARRÒQUIA D'ANDORRA LA VELLA, del qual es desconeix el seu autor).

A més, a l'expedient administratiu els documents s'han d'anar incorporant per ordre cronològic i amb un sistema que permeti tenir constància dels documents que el componen en cada moment. Si s'hagués fet així, es podria saber quins documents van ser els que els agents van tenir accés en el tràmit d'audiència.

En definitiva, la defectuosa tramitació de l'expedient no permet comprovar si el tràmit d'audiència va ser real, i si els afectats van poder formular les seves al·legacions havent tingut accés a la totalitat de la documentació obrant a l'expedient. Per tot això, cal confirmar la sentència d'instància, però pels fonaments d'aquesta.

Per últim, com sigui que la decisió d'estimar el recurs es comparteix per aquest Tribunal, no procedeix ja analitzar si s'ha d'entrar en el fons de l'assumpte o retornar les actuacions a la Batllia.

Vuitè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel Govern.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda però pels fonaments d'aquesta, i declarar que la resolució recorreguda no és ajustada a dret ni als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.