URBANISME. Equivalent econòmic de la cessió obligatòria de terrenys. Normativa aplicable en cas de suspensió de llicències. TRIBUTS. Impost comunal sobre la construcció. Es merita en la data d'obtenció de la llicència. (2000012/2020)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 2000012/2020 Núm. de Rotlle: TSJA-0000034/2021

SENTÈNCIA 2-2022

PARTS:

Apel·lant: Morell

Representant: Sra. Villalba

Advocat: Sr. Sevillano

Apel·lant: COMÚ X

Representant: Sra. Carranza

Advocat: Sr. Castillo

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Téllez

Advocada: Sra. Palau

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, vint-i-vuit de gener de dos mil vint-i-dos.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000012/2020.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de l'entitat Morell va interposar demanda contra el Govern i el Comú X, en què sol·licitava que s'anul·lés la resolució comunal (sense data) per la qual es van liquidar, entre d'altres, els rebuts corresponents a l'impost sobre la construcció i a l'equivalent econòmic de la cessió obligatòria de terrenys, respecte de la llicència de construcció de 9 habitatges unifamiliars a la XXXX. La impugnació s'estén a les resolucions de 14 de gener de 2020 de la Comissió Tècnica d'Urbanisme i de 20 de gener de 2020 de la Comissió Tècnica Tributària, que van desestimar els recursos interposats contra l'anterior resolució del Comú X.

La sentència de 21 de febrer de 2021 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda, anul·lant la resolució impugnada de la Comissió Tècnica Tributària, així com la liquidació de l'impost sobre la construcció de què aquella porta causa.

2.- La representació de la societat agent ha formulat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, en defensa del qual s'al·lega que:

El 6 de maig de 2016 es va aprovar el Pla parcial de la unitat d'actuació UA-Suble-0X.X, que cenyia el contravalor econòmic de la cessió obligatòria de terrenys a 5 places d'aparcament, valorades en 125.081,39 EUR.

En conseqüència, aquesta cessió s'havia d'aplicar quan va sol·licitar la llicència d'obres el 25 d'octubre de 2017.

Quan es va sol·licitar la llicència, s'havien d'aplicar els valors unitaris tipus del sòl llavors vigents, que havien estat aprovats per Decret de 20 de gener de 2017.

La revisió del POUP va modificar la qualificació urbanística de la parcel·la, que va passar de sòl urbanitzable a sòl urbà consolidat, i això com a conseqüència directa de la prèvia aprovació del Pla parcial i no per una modificació d'ofici per part del Comú.

L'aprovació dels nous valors unitaris tipus del sòl es va produir quan ja havia transcorregut el termini de dos mesos establert per a resoldre sobre la llicència d'obres, comptat a partir de l'aprovació definitiva de la revisió del POUP.

3.- La representació del Comú X ha interposat també recurs d'apel·lació, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

Ha caducat el termini per interposar recurs, ja que les liquidacions impugnades es van notificar el 14 de desembre de 2018 a l'arquitecte de la societat agent, i no el 4 de novembre de 2019 com es pretén. En conseqüència, els recursos en via administrativa es van formular fora del termini establert.

L'impost sobre la construcció es merita en el moment d'obtenir la llicència d'obres. Atès que aquesta es va concedir el 26 de novembre de 2018, era plenament aplicable l'índex de localització de l'1,75 aprovat per l'ordinació comunal de 24 de setembre de 2018.

La resolució extemporània de la llicència d'obres no pot impedir l'aplicació de la norma legal. En tot cas, l'interessat podia impugnar la desestimació per silenci de la seva sol·licitud.

4.- La representació del Govern apel·la igualment la sentència del Tribunal de Batlles, en base a les següents consideracions:

La Llei de finances comunals és clara en el sentit que l'impost sobre la construcció es merita en el moment d'obtenir la llicència corresponent, i no dona lloc a interpretacions.

El retard en l'obtenció de la llicència no pot modificar els elements determinants del deute tributari i, en el cas que fos injustificat, podria obrir altres vies de reclamació.

La jurisprudència espanyola en què sembla basar-se la sentència apel·lada es refereix a determinats supòsits urbanístics, però no es pot traslladar a altres àmbits, com el tributari, on regeix la seva normativa pròpia.

5.- Es va donar trasllat de cadascun dels recursos a les respectives contraparts, que els van contestar en el sentit que resulta de les actuacions.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, s'impugnen en aquest procés les liquidacions que el Comú X ha girat a la societat agent, relatives a l'impost sobre la construcció i a l'equivalent econòmic de la cessió obligatòria de terrenys, en ambdós casos respecte de la llicència d'obres que li va ser concedida per a la construcció de 9 habitatges unifamiliars a la XXXX.

La sentència apel·lada ha estimat parcialment el recurs pel que fa a la liquidació de l'impost sobre la construcció. Considera que, tot i que el tribut es merita en la data d'obtenció de la llicència, aquesta es va concedir de forma tardana, de manera que s'ha d'aplicar l'índex de localització que estava vigent en la data en què finalitzà el termini per resoldre sobre el permís d'obres.

En sentit contrari, quant a la cessió obligatòria de terrenys, la sentència confirma les resolucions administratives, ja que considera que són aplicables el valors unitaris tipus del sòl vigents quan es va obtenir la llicència, atès que l'agent la va sol·licitar quan ja s'havia aprovat provisionalment la revisió del POUP i, en conseqüència, estava suspès l'atorgament de llicències, que s'havien de resoldre d'acord amb la nova normativa.

Tercer.- Atenent a raons de sistemàtica, procedeix examinar en primer lloc l'al·legació que formula en el seu recurs el Comú X, que fa valer la caducitat dels recursos interposats en via administrativa per la societat agent.

En aquest sentit, s'argumenta que les liquidacions impugnades es van notificar el 14 de desembre de 2018, mentre que els recursos administratius es van interposar davant de la Comissió Tècnica d'Urbanisme i la Comissió Tècnica Tributària el 3 de desembre de 2019, quan ja havia transcorregut amb escreix el termini legal.

La sentència apel·lada ha desestimat aquesta al·legació en considerar que no consta la identitat de la persona que va rebre la notificació, ni el Comú ha proposat cap prova encaminada a determinar qui va ser el seu signatari.

Aquesta conclusió no s'ajusta al contingut de les actuacions, ja que, segons resulta de la prova testifical practicada en la instància (folis 305-309), la notificació de la concessió de la llicència d'obres (foli 114) va ser rebuda i signada per l'arquitecte Sr. Álvarez, que era la persona de contacte designada quan es va sol·licitar l'esmentada llicència (foli 89).

Ara bé, aquesta notificació no indicava les vies de recurs pertinents, com exigeix l'article 47.2 del Codi de l'Administració, de manera que aquesta irregularitat determina que quedessin en suspens els terminis de recurs, segons l'article 47.6 del mateix text legal.

La representació del Comú al·lega que la societat agent coneixia l'abast de l'acte impugnat, des del moment en què, en data 3 d'octubre, va presentar un escrit (folis 85-86), en què es queixava de que la cessió econòmica era el triple d'allò que figurava en el Pla parcial aprovat. Tanmateix, aquesta menció genèrica no es pot considerar que produeixi els efectes d'esmena que contempla l'article 47.3 del Codi de l'Administració, ja que la notificació que consta al foli 114 de les actuacions es limita a indicar l'import de la liquidació, però no conté cap menció als elements que la determinen i, en conseqüència, no es pot dir que l'interessat conegués el veritable abast de l'acte impugnat.

Per tot això, s'ha de desestimar la invocada caducitat dels terminis de recurs.

Quart.- Pel que fa a la legalitat de la liquidació de l'equivalent econòmic de la cessió de sòl obligatòria, la part agent defensa que s'havia de respectar la qualificació urbanística que tenia la parcel·la en el moment en què va presentar la sol·licitud de llicència d'obra per a la construcció de 9 habitatges unifamiliars, cosa que va tenir lloc el 25 d'octubre de 2017. En el mateix sentit, defensa que procedia aplicar la cessió prevista en el Pla parcial aprovat l'any anterior, el 6 de maig de 2016, així com la normativa vigent quan va sol·licitar la llicència d'obra.

Tanmateix, resulta essencial considerar que el 23 d'agost de 2017, és a dir, abans de que la societat agent sol·licités aquesta llicència, el Comú havia aprovat provisionalment la revisió del POUP. Com disposa l'article 2 del Decret corresponent, aquesta aprovació provisional comportava, des del mateix moment, la suspensió provisional de l'atorgament de llicències de parcel·lació, d'urbanitzacions noves i d'edificació d'obres de nova planta i consolidació de les ja existents, en tots aquells sectors en què la planificació comportava qualsevol modificació del règim urbanístic anterior.

La finalitat de la suspensió de llicències no és altra que la de preservar l'eficàcia del nou planejament, que es veuria frustrada si, mentre es procedeix a la seva tramitació, es poguessin continuar sol·licitant i obtenint permisos d'obres d'acord amb la normativa que es pretén modificar i, d'aquesta manera, es faria impossible la plena virtualitat del nou planejament, en haver-se consolidat una situació contradictòria amb aquest.

Com a conseqüència d'això, és evident que les peticions formulades durant el període en què es manté la suspensió de llicències s'han de resoldre d'acord amb la nova normativa. En realitat, l'article 93.4 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme estableix un règim més rigorós, ja que fins i tot les sol·licituds anteriors a la suspensió de llicències, quan aquesta derivi de l'aprovació provisional del POUP, només poden ser resoltes favorablement quan el projecte s'ajusti a les previsions del nou planejament, això sens perjudici del dret dels interessats a ser indemnitzats pel cost de redacció del projecte i al reembossament de les taxes comunals, en els termes de l'article 94 de la mateixa Llei.

Cinquè.- Des d'aquesta perspectiva, resulta irrellevant la discussió sobre el termini en què es va resoldre la llicència d'obres un cop aprovada definitivament la revisió del POUP, i si la resolució era o no extemporània. Atès que l'agent va sol·licitar la referida llicència un cop vigent la suspensió necessària derivada de l'aprovació provisional, en els termes de l'article 91 de la Llei, resulta indiscutible que la seva petició s'havia de resoldre en tot cas, un cop produïda l'aprovació definitiva del POUP, d'acord amb les previsions del nou planejament. En conseqüència, s'ha de descartar frontalment la seva pretensió de que li fos aplicada la normativa anterior, així com la qualificació urbanística derivada de la mateixa, i les cessions previstes en el Pla parcial aprovat prèviament.

L'entitat agent fa valer que la nova qualificació urbanística deriva en realitat del Pla parcial aprovat l'any 2016. Aquesta argumentació no té en compte, però, que aquest Pla parcial no va ser executat, ni es van lliurar al Comú els terrenys de cessió obligatòria o el seu equivalent econòmic, de manera que els terrenys no van accedir a la garantia d'aprofitament urbanístic que preveu l'article 35 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, i només van adquirir la condició de sòl urbà consolidat per obra del nou planejament.

En darrer terme, l'aplicació de la nova normativa comporta que s'hagin de tenir en compte els valors unitaris tipus del sòl previstos en el Decret de 24 de setembre de 2018, vigents quan es va concedir la llicència d'obres. No es pot aplicar el Decret anterior de 20 de gener de 2017, ja que aquests valors es determinen segons els diferents tipus de sòl, d'acord amb el Títol V del Reglament urbanístic. Doncs bé, la valoració prevista en el Decret anterior tenia en compte la qualificació dels terrenys de què es tracta com a sòl urbanitzable, mentre que la qualificació aplicable en aquest cas és la de sòl urbà consolidat, que és la que té en compte el Decret de 24 de setembre de 2018, i que s'ajusta a les previsions del POUP revisat. Com és obvi, no es poden aplicar uns valors unitaris previstos per a sòl urbanitzable, quan la qualificació dels terrenys de l'agent tenen la condició de sòl urbà consolidat, segons el planejament revisat aplicable.

Procedeix, doncs, desestimar el recurs d'apel·lació que interposa la societat agent.

Sisè.- Sobre la liquidació de l'impost sobre la construcció, s'ha de partir del contingut de l'article 32 bis, apartat 10, de la Llei de les finances comunals, segons el qual aquest impost es merita en el moment d'obtenir la llicència corresponent. En el mateix sentit es pronuncia l'article 32.9 de l'Ordenació tributària comunal.

Com que la base de tributació es determina a partir de la superfície de l'edificació de nova planta, ponderada per un índex de localització, el valor del qual se situa entre 0,5 i 2, es discuteix en aquest cas si resulta aplicable l'ordinació modificada el 24 de setembre de 2018, de la qual resulta un índex d'1,75, o bé, com defensa l'agent i conclou la sentència apel·lada, el text anterior de 21 de desembre de 2017, que preveia un índex d'1,25, atès que aquest darrer estava vigent quan va finalitzar el termini màxim de què disposava el Comú per resoldre la sol·licitud de llicència d'obres.

En primer lloc, cal considerar que l'increment de l'índex de localització obeeix al canvi en la qualificació urbanística dels terrenys que s'ha referit en els fonaments anteriors, com es desprèn de l'article 32.7 de l'Ordinació tributària comunal, segons el qual el valor d'aquest índex està en funció de la unitat d'actuació en què s'ubiquin les edificacions. Es tracta, doncs, d'una conseqüència del canvi de la qualificació de sòl urbanitzable a sòl urbà consolidat.

La sentència apel·lada admet que l'Administració va aplicar l'índex vigent en la data en què es va meritar el tribut, però considera que el retard injustificat en la concessió de la llicència urbanística ha produït un augment substancial en la quota tributària, mitjançant l'increment de l'índex aplicable en virtut de la modificació de l'ordinació tributària, cosa que implicaria un frau de llei.

No es tracta aquí de la realització d'un acte jurídic a l'empara d'una norma jurídica amb la finalitat d'obtenir unes finalitats que, a més de no ser les pròpies d'aquesta disposició, resulten contràries a una altra llei o a l'ordenament jurídic en el seu conjunt. En realitat, la sentència apel·lada aplica en aquest punt la doctrina que recull en el fonament jurídic quart, sobre la normativa aplicable a les llicències urbanístiques, que no és traslladable a l'àmbit tributari.

En aquest cas, la normativa abans esmentada no dona marge d'interpretació, ja que la Llei estableix clarament que la meritació de l'impost es produeix en el moment d'obtenir la llicència d'obres, i això comporta que s'han d'aplicar les disposicions vigents en aquell moment, segons el principi de legalitat que constitueix regla essencial del dret tributari. Cal tenir en compte que la meritació del tribut és un dels elements que es troba expressament subjecte a la reserva de llei, segons l'article 7.1.a) de la Llei de bases de l'ordenament tributari.

La demora en la resolució de la llicència d'obres podria donar lloc, cas de que concorreguessin els requisits necessaris, a l'exigència de responsabilitat administrativa, però no pot impedir l'aplicació de l'article 32.bis.10 de la Llei de les finances comunals, pel que fa al moment en què es merita l'impost sobre la construcció.

En conseqüència, procedeix estimar en aquest punt els recursos d'apel·lació interposats pel Govern i pel Comú X.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar els recursos d'apel·lació que interposen el Govern i el Comú X i desestimar el que formula l'entitat Morell, tots ells contra la sentència dictada el 21 de febrer de 2021 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca en el pronunciament relatiu a l'anul·lació de la liquidació relativa a l'impost sobre la construcció, la qual es declara ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.