URBANISME. Llicència d'urbanització. Qüestió prejudicial: s'ha de plantejar una vegada iniciat el procés judicial subsegüent a la declaració de lesivitat. Aplicació supletòria del Codi de procediment civil: suspensió provisional del procés des del plantejament de la qüestió prejudicial. (2000030-2021 i TSJ 0000035-2021)

Aute

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 2000030/2021 Núm. de Rotlle: TSJA-0000015/2022

AUTE 8-2022

PARTS:

Apel·lant: Sra. Barberá

Representant: Sra. Sanç

Advocat: Sr. Farré

Apel·lat: COMU X

Representant: Sra. Izquierdo

Advocat: Sr. Morillo

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 5 de maig de 2022.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000030/2021, havent estat observades les prescripcions legals.

És ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de la Sra. Barberá va interposar demanda contra el COMU X, en què impugnava la desestimació per silenci administratiu de la sol·licitud de llicència d'urbanització presentada l'11 de març de 2020.

2.- Després de la concessió d'un ajornament, es va citar a termini el Comú per a contestar la demanda, el qual finia l'1 de juliol de 2021.

3.- En data 30 de juny de 2021, la representació del Comú fa formular una qüestió de prejudicialitat administrativa, en què sol·licitava la suspensió del curs de les actuacions fins que es resolgués per sentència ferma el procés que es proposa iniciar el Comú contra diversos actes administratius que considera antecedent necessari de la llicència d'urbanització sol·licitada per l'agent. En data 28 de juny de 2021, el Comú havia decidit iniciar el procediment per declarar la lesivitat de les esmentades resolucions administratives.

En el mateix escrit, la representació del Comú sol·licitava la suspensió del tràmit de contestació a la demanda, fins que es resolgués la seva petició.

4.- La part agent es va oposar a que s'admetés l'existència d'una prejudicialitat administrativa i va sol·licitar que continués el curs de les actuacions.

5.- L'aute de la Batllia de 18 de novembre de 2021 ha acordat donar lloc a la qüestió de prejudicialitat administrativa plantejada pel Comú, amb suspensió de les actuacions. Tanmateix, ha denegat la suspensió del tràmit de contestació a la demanda, que considera preclòs.

6.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra el referit aute de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La qüestió de prejudicialitat s'ha d'entendre formulada de forma extemporània, ja que, en el moment en què es va plantejar, encara no s'havia interposat cap demanda jurisdiccional contra els actes a què es refereix el Comú. L'acord de 28 de juny de 2021 només té per objecte iniciar el procediment administratiu de declaració de lesivitat, de manera que no és un acte definitiu. En aquest sentit, el Comú ha modificat posteriorment la relació dels actes inclosos en la declaració de lesivitat.

La qüestió de prejudicialitat ha estat plantejada abans de notificar a l'agent l'acord de 28 de juny de 2021.

En el procediment de declaració de lesivitat no hi ha cap qüestió que pugui condicionar el resultat d'aquest procés. Les qüestions de propietat són alienes a la llicència d'urbanització i els temes pròpiament urbanístics seran tractats en aquestes actuacions.

7.- La representació del Comú X. ha interposat també recurs d'apel·lació contra l'aute de la Batllia, en la mesura en què només acorda la suspensió del procés des de la seva data i considera preclòs el tràmit de contestació i de proposició de proves. El recurs es fonamenta en les següents consideracions:

L'aute impugnat contradiu la pràctica constant de la Batllia, que sempre havia suspès provisionalment la tramitació de les actuacions, fins a resoldre sobre la procedència de la qüestió prejudicial.

Encara que el Codi de procediment civil no sigui aplicable en la jurisdicció administrativa, els seus articles 57 a 59 preveuen la suspensió de les actuacions mentre es resol sobre la qüestió prejudicial.

La decisió impugnada vulnera els principis de confiança legítima, de legalitat i de seguretat jurídica.

8.- Es va donar trasllat de cadascun dels recursos a la respectiva contrapart, que els van contestar en els termes que resulten de les actuacions.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Com s'ha exposat en els antecedents, es discuteixen en aquesta alçada els dos pronunciaments que conté l'aute impugnat de la Batllia. Segons el primer, es dona lloc a la qüestió de prejudicialitat administrativa plantejada pel Comú X., decisió que és discutida per la part agent. En segon lloc, es suspèn el curs de les actuacions, però amb efectes a comptar de la data de l'aute recorregut, de manera que es considera preclòs el tràmit de contesta a la demanda i de proposició de proves, i aquest extrem l'impugna la representació del Comú.

Segon.- L'Administració formula una qüestió de prejudicialitat administrativa, ja que considera que els pressupòsits de la llicència urbanística que ha sol·licitat l'agent, com són la propietat de la parcel·la afectada i la qualificació de la mateixa com a sòl urbà consolidat, deriven d'una sèrie d'actes administratius que poden ser nuls de ple dret, i en aquest sentit ha iniciat el procediment per declarar la lesivitat dels mateixos, en el qual ha donat tràmit d'audiència a la interessada. Convé remarcar que l'inici del procediment administratiu s'ha produït en data 28 de juny de 2021, mentre que el plantejament de la qüestió prejudicial s'ha fet dos dies després, el dia 30 següent.

La prejudicialitat es produeix quan, per resoldre sobre l'objecte d'un procés, sigui necessari decidir sobre alguna qüestió que, al seu torn, constitueix l'objecte principal d'un altre procediment que es trobi pendent davant del mateix o un altre tribunal, sempre que no sigui possible l'acumulació dels dos processos. La qüestió té naturalesa no devolutiva quan la resol el mateix tribunal, encara que la seva decisió només produeix efectes en el propi procés i la pot revisar, en el seu cas, la jurisdicció competent. En sentit contrari, la qüestió és devolutiva quan s'ha de resoldre per l'òrgan que coneix de la mateixa, i això produeix la suspensió de les actuacions seguides davant de l'altre tribunal.

Com es desprèn de la naturalesa d'aquestes qüestions prejudicials devolutives, la seva característica essencial és l'existència de dos processos, la decisió d'un dels quals és requisit previ per a la resolució de l'altre.

Des d'aquesta perspectiva, el plantejament en aquest cas d'una qüestió prejudicial per part del Comú resulta prematura, ja que l'acció de nul·litat que es proposa promoure no s'ha formalitzat encara davant de la Batllia i, de fet, ni tan sols s'havia declarat la lesivitat dels actes previs quan es va formular la qüestió. En aquella data, tan sols s'havia iniciat el procediment de declaració de lesivitat, atorgant tràmit d'audiència a la interessada i, en conseqüència, no s'havien precisat quins eren els actes administratius dels quals es pretenia sol·licitar la nul·litat.

Com es va dir en la sentència núm. 83-2011, de 16 de desembre:

"La declaració de lesivitat és un tràmit previ a la interposició de la demanda jurisdiccional, adreçada a obtenir que es declari la nul·litat de determinades resolucions administratives anteriorment adoptades i que es consideren contràries a l'ordenament jurídic, segons preveu l'article 23 in fine de la Llei reguladora d'aquesta Jurisdicció. En conseqüència, la declaració de lesivitat no produeix efectes per si mateixa, sinó que és un mer acte de tràmit que no tanca un procediment administratiu, sinó que dóna lloc precisament a la via jurisdiccional".

En conseqüència, el mer inici d'un procediment de declaració de lesivitat no pot donar lloc a la suspensió de les presents actuacions. Tal com es va dir en l'aute núm. 22-2010, de 3 de novembre, en un supòsit anàleg:

"La qüestió que es planteja en aquest recurs ha estat ja examinada per aquesta Sala en un supòsit similar al present, en què s'havia suspès un procediment jurisdiccional relatiu a una liquidació d'un cànon urbanístic, pel fet de què s'havia iniciat el procediment administratiu encaminat a girar una liquidació complementària.

Com es va dir en aquell supòsit (v. Aute de 17 de juny de 2010), la suspensió d'un procés ha d'obeir a una causa legal, i no es pot considerar que aquesta concorri quan només existeix l'expectativa de què es dictarà una nova resolució relativa a la qüestió litigiosa, però aquesta encara no s'ha emès ni, per tant, es pot determinar els temps en què això es produirà ni el sentit de la resolució. Això suposaria una clara indefensió de la part, que veuria paralitzat indefinidament l'examen de les seves pretensions mentre la part demandada no finalitzés un nou procediment administratiu".

En aquest cas, les qüestions que planteja el Comú són rellevants per a la resolució d'aquest procés per la seva pròpia naturalesa, de manera que el plantejament de la qüestió prejudicial es podrà reproduir un cop s'hagi declarat la lesivitat dels actes previs i s'hagi interposat la demanda corresponent davant de la Batllia. Tanmateix, en aquest moment la petició és prematura, segons s'ha exposat, de manera que procedeix estimar el recurs d'apel·lació de la part agent.

Tercer.- Sobre els efectes suspensius de la formulació de la qüestió prejudicial, i contra el que sostenen ambdues parts, resulta indiscutible l'aplicabilitat del Codi de procediment civil, ja que el seu article 14 disposa que les seves normes són aplicables, en defecte d'una llei que ho reguli, a qualsevol procés judicial que coneguin els tribunals andorrans. En conseqüència, les normes del Codi són d'aplicació supletòria en l'àmbit del procés contenciós administratiu.

En conseqüència, s'ha d'estar al contingut dels articles 57 a 59 del Codi, segons el quals, un cop sol·licitada la suspensió del procés per l'existència d'una qüestió prejudicial, procedeix la suspensió provisional fins que es resolgui sobre la seva procedència. Posteriorment, es reprèn la tramitació, cosa que implica, d'acord amb l'article 7.2 del mateix Codi, que no es reinicia el còmput del termini, sinó que s'atorga a la part el termini que li resti.

Per aquesta raó, procedeix estimar només de forma parcial el recurs que interposa la representació del Comú, en el sentit de que, un cop aixecada la suspensió del procés, es reprèn el termini per a contestar la demanda tenint en compte els dies que restaven en la data en què es va sol·licitar la suspensió del procés.

Quart.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, acorda:

1r.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa la Sra. Barberá i estimar parcialment el que formula el COMU X, ambdós contra l'aute dictat per la Batllia el 18 de novembre de 2021, el qual es revoca i deixa sense efecte.

2n.- Declarar que no procedeix en aquest moment processal donar lloc a la prejudicialitat administrativa sol·licitada pel Comú.

3r.- Declarar que la petició formulada pel Comú produeix la suspensió del procés, reprenent-se el termini per contestar la demanda i proposar proves a partir de la notificació d'aquesta resolució.

4t.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquest Aute és ferm i executiu.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.