GOVERN. No procedeix l'aplicació del 3% d'increment al complement de millora

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornelia Sola

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000012/2024 ORIGEN.- 2000051/2023 - 0

NIG: 5300545320230000085

SENTÈNCIA 41-2024

PARTS :

Apel·lants: Associació de Bombers d'Andorra Sindicat Penitenciari Andorrà (SPA) Sindicat de Funcionaris de Duana Sindicat d'Ensenyament Públic (SEP) Associació de Bombers A118 (A118)

Sindicat Adscrit a l'Administració de Justícia (SIPAAJ) Sindicat d'Institucions Penitenciàries

Representant: Sra. Barba

Advocada: Sra. Espada

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Pulido

Advocada: Sra. Ferrer

Apel·lat: Sindicat Personal Adscrit a l'Administració General (SIPAAG)

Representant: Sra. Anaya

Advocada: Sra. Alfaro

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, a la data consignada al marge.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000051/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- Les parts agents van interposar demanda jurisdiccional contra la desestimació presumpta del recurs presentat contra la resolució del Govern núm. 369824/2023 del 10 de maig per la qual es confirmà la no aplicació de l'increment salarial del 3% al complement de millora o carrera dels funcionaris de l'Administració general i de l'Administració de Justícia previstos a la Llei 29/2022, del 21 de juliol, de modificació de la Llei 1/2019, del 17 de gener, de la funció pública i a la Llei 38/2022, de l'1 de desembre, qualificada de modificació de la Llei qualificada de la Justícia.

2.- En la sentència 8-2024 del Tribunal Unipersonal de la Batllia va desestimar la demanda promoguda pels agents.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, els recurrents estimen, en substància, que:

Per prendre la seva decisió, el Batlle no es basa en l'articulat de la llei, sinó que recorre a elements externs que no han estat al·legats per les parts i que tampoc formen part de la causa, com són els debats parlamentaris que van precedir l'aprovació de la Llei 29/2022, que, a més, es descriuen de forma parcial, de manera que no permet saber a les parts el context de les manifestacions dels parlamentaris que transcriu.

S'havia d'haver fet una interpretació literal de les Lleis 29/2022 i 38/2022, sense necessitat d'acudir a altres mitjans d'interpretació.

La situació no és la mateixa que quan es va aprovar la Llei 31/2008.

Cap disposició estableix que l'augment s'aplicarà únicament al sou base i als complements de lloc i específic, i les tares retributives publicades a la Llei 29/2022 i a la Llei 38/2022 contenen els complements de millora i carrera, als quals s'ha aplicat el mateix increment.

Les intervencions dels parlamentaris es van fer quan la norma ja estava redactada per a la seva aprovació.

La sentència vulnera el principi dispositiu, compte tingut que s'ha resolt sobre la base d'uns arguments que no apareixien al debat.

El Reglament de Selecció, Promoció i Carrera professional regula la promoció interna del personal, sense que es pugui modificar a la baixa el complement de carrera o millora.

Les al·legacions anteriors són aplicables al personal de l'Administració de Justícia.

4.- La representació del Sindicat Personal Adscrit a l'Administració General (SIPAAG), no va formular oposició al recurs d'apel·lació de la resta de sindicats.

5.- En la seva contesta el Govern estima, en substància, que:

D'acord amb la disposició addicional sisena de la Llei de la Funció Pública correspon a la llei de pressupost establir els augments dels conceptes retributius salarials.

La Llei 29/2022 va modificar de nou els 8 annexos de la Llei de Funció Pública i addiciona un nou annex.

La Llei 38/2022 va modificar novament l'annex 8 de la Llei de la Funció Pública introduït per l'art. 101 de la Llei 29/2022.

El Govern a partir de l'1 de gener de 2023 obeeix els manaments legals i es limita a aplicar en les nòmines les graelles salarials de les taules salaries publicades.

6.- En el tràmit de conclusions totes les parts van confirmar les seves al·legacions.

7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Normativa d'aplicació

La Llei 1/2019, del 17 de gener, de la funció pública, establia, pels treballadors de Cos de Banders, del Cos de Duana, del Cos Penitenciari, del Cos de Policia, del Cos de Prevenció d'Incendis i Salvaments, i el Cos de Justícia, a les corresponents taules retributives, els conceptes retributius de: sou base, complement específic i un complement de millora.

Tanmateix, la Llei 29/2022, del 21 de juliol, va modificar de la Llei 1/2019, del 17 de gener, de la funció pública. Concretament, entre d'altres, es va modificar la disposició final sisena:

"Article 99. Modificació de la disposició final sisena

Es modifica la disposició final sisena de la Llei de funció pública, amb el redactat següent:

"Disposició final sisena. Actualització de les taules retributives

S'habilita el Govern perquè, anyalment, a partir de la data d'entrada en vigor d'aquesta Llei, publiqui al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra, mitjançant l'avís corresponent, les taules retributives actualitzades d'acord amb el que estableixi la Llei del pressupost de l'any en curs o qualsevol altra norma de rang legal.

La banda retributiva mínima dels funcionaris no pot ser mai inferior a l'import que resulta de l'aplicació del salari mínim interprofessional vigent al còmput horari anual dels funcionaris. Cada vegada que el Govern revisa el salari mínim interprofessional ha de fer la verificació i publicar totes les bandes retributives tot incloent la nova banda retributiva mínima."

La mateixa Llei 29/2022 (art. 101), va modificar els annexos de la LFP:

"Article 101. Modificació i addició als annexos

Es modifiquen els 8 annexos de la Llei de funció pública i se n'addiciona un nou annex, els quals queden redactats com segueix: (...)"

La Llei 38/2022, de l'1 de desembre, qualificada de modificació de la Llei qualificada de la Justícia, va tornar a modificar l'annex 8 de la Llei de Funció Pública:

"Disposició final vuitena. Modificació de l'annex 8 de la Llei de la funció pública

Es modifica l'Annex 8 de la Llei de la funció pública introduït per l'article 101 de la Llei 29/2022, del 21 de juliol, de modificació de la Llei 1/2019, del 17 de gener, de la funció pública."

Tercer.- Resolució del cas

En la instància -i també en aquest recurs d'apel·lació-, les parts agents mantenien que l'increment de les taules retributives previst a la LFP i a la LQJ únicament s'ha aplicat per part del Govern al sou base i al complement específic o de lloc del personal afectat, deixant de banda el complement de millora o carrera. L'anterior, a criteri dels demandants -ara apel·lants-, comporta, a més, que s'hagi rebaixat la posició retributiva dels funcionaris. Al·legaven que, si bé el complement de carrera serà d'aplicació un cop desenvolupat el nou sistema d'avaluació de la carrera professional per via reglamentària, extrem que encara no s'ha donat, això no pot afectar a la baixa a la posició retributiva assolida i consolidada dels funcionaris. Igualment s'argumentava que els funcionaris de l'Administració de Justícia també tenen reconegut un complement de millora i una posició retributiva, establint-se clarament que tots els conceptes salarials, incloent el complement de millora, han de tenir el mateix augment.

S'incideix en rebatre l'argument presentat pel Govern segons el qual la nova LFP ja no establiria que els funcionaris són titulars d'una posició retributiva sinó únicament d'un import de complement de millora. Contràriament a l'anterior, s'explica, la posició retributiva continua apareixent en totes les nòmines i a més s'estableixen reglamentàriament els supòsits en què es pot modificar a la baixa la posició retributiva d'un funcionari, supòsits que no es donen quan no s'ha produït un canvi de lloc de treball.

D'altra banda, la posició de l'Administració parteix de la naturalesa estatutària de la relació jurídica que vincula els col·lectius afectats i de les derivades que li són pròpies, precisant que les al·legades incidències en els salaris deriven de la pròpia aplicació de la Llei 29/2022 i de la Llei 38/2022, i que, per tant, han de ser suportades per part del conjunt de funcionaris i treballadors públics afectats. De la mateixa manera, es continua dient, l'Administració es troba vinculada per aquests textos en base al principi de legalitat, disposicions que a més són clares i no requereixen d'interpretació. (vid. f. 119 i 120). L'anterior implicaria, segons el Govern, que els suposats greuges de la llei únicament podrien ser valorats per part del Tribunal Constitucional a fi de poder determinar si els textos legals d'aplicació són contraris a alguna norma o principi Constitucional (f. 123 in fine i 124).

El plantejament del debat en la instància era, doncs, exclusivament d'interpretació de les normes que es considerava per ambdues parts que eren aplicables.

Doncs bé, a la sentència apel·lada, després de copsar que l'exposició de motius de la Llei 29/2022, no ofereix les raons, justificacions o finalitats que portaren al legislador a modificar els 8 annexos de la LFP i a incloure-hi un nou annex, cerca en els debats parlamentaris per si es pot trobar algun element que ajudi a entendre aquella modificació.

Les apel·lants consideren que això suposa que la sentència vulneri el principi dispositiu, compte tingut que el recurs s'ha resolt sobre la base d'uns arguments que no apareixien en les posicions de les parts, com era l'anàlisi dels debats parlamentaris.

Però aquesta posició no pot compartir-se. En efecte, el debat estava plantejat com una discussió sobre la interpretació de les normes, com s'ha dit, i el Batlle d'instància cerca, com a un element per ajudar a aquesta interpretació, els debats parlamentaris. Cap vulneració hi ha, doncs, del principi dispositiu.

A més, la part agent podia haver qüestionat en aquesta instància la interpretació a la que s'arriba a la sentència apel·lada si considerava que els debats parlamentaris no permeten concloure que la interpretació que fa el Govern -que és compartida pel Batlle d'instància- no és la correcta, o que a la sentència s'ha fet una reproducció parcial dels debats, afegint les altres intervencions parlamentàries que, al seu parer, refermarien la seva posició. Però la part apel·lant no ho ha fet, limitant-se a defensar que la interpretació que ella propugna és l'única possible.

Doncs bé, desprès de transcriure diferents passatges del debat parlamentari -en el que es parla del concepte de les "graelles salarials", que és allò que s'incrementa-, a la sentència apel·lada es conclou:

"Del contingut d'aquestes intervencions en ressurt la clara voluntat del legislador d'aplicar un augment lineal, i per tant no proporcional o si és vol igualitari per a tots els nivells de classificació, d'un 3% per al conjunt de treballadors públics adscrits als diferents cossos de l'Administració general i al cos de l'Administració de Justícia. I a l'hora de precisar els termes o abast d'aquesta valorització es fa esment repetidament a l'augment o actualització de "les graelles salarials". Concepte que equival al que la derogada Llei de la funció pública, del 15 de desembre del 2000 referia com a Taules salarials i que la vigent LFP anomena Taules retributives. És a dir,

no es pretén l'increment lineal en un 3% de les retribucions del personal afectat per la mesura sinó de les graelles salarials de cadascun dels cossos. I aquesta distinció resulta essencial doncs un augment de les retribucions econòmiques implicaria l'aplicació d'aquest percentatge al conjunt de conceptes que conformen l'estructura retributiva dels treballadors públics en base a l'establert a l'article 77 LFP i 32 LFPAJ. I això és el que succeeix anualment, i amb les esmenes que s'hi preveuen, a través dels increments aprovats per les successives lleis del pressupost .

Per contra l'augment de les taules retributives, o si és vol de les graelles salarials, no comporta sinó l'increment percentual dels conceptes genèrics que la conformen. Que a més són els mateixos que ja establia la derogada LFP de l'any 2000.

I aquesta distinció és la que comporta que si bé el personal afectat vegi incrementat en els respectius butlletins salarials, i amb caràcter immediat, el sou base/base retributiva i el complement específic/complement de lloc que venia percebent, no succeeixi el mateix amb el complement de carrera o el complement de millora. En aquest darrer cas el que s'incrementa és el seu recorregut, el topall màxim que es pot arribar a assolir a través de la percepció d'aquests complements, doncs és aquest el concepte que conforma la taula retributiva i que es veu afectat per l'increment, però no l'import concret que per aquests mateixos conceptes venen percebent els treballadors públics afectats.

És aquesta la interpretació que deriva de l'element històric i teleològic emanat del propi debat parlamentari que va precedir l'aprovació d'aquesta norma. I per tant l'aplicació de la llei que efectua el Govern resulta plenament ajustada a dret i a les finalitats previstes.

I a igual conclusió s'arriba en relació al personal de l'Administració de Justícia. És cert, com refereix la part agent, que l'apartat 4 de la disposició addicional segona de la Llei 9/2004, del 27 de maig, de la funció pública de l'Administració de Justícia (LFPAJ) disposa que "Els conceptes de la base retributiva, el complement de lloc, el complement de millora, el complement d'antiguitat i també els conceptes variables de nòmina que estableixi el futur Reglament de sistemes de compensació han de tenir, per als valors econòmics, sempre el mateix augment." Ara bé, cal prendre en consideració els principis de especialitat i de temporalitat que regeixen en les relacions internormatives (Lex specialis derogat generali i Lex posterior derogat priori) i per tant el fet que el legislador opti puntualment per augmentar la capacitat adquisitiva dels treballadors públics adscrits a l'Administració de Justícia a través de l'aplicació d'un increment a la respectiva taula salarial, sense que el mateix impliqui un augment del conjunt de conceptes de conformen l'estructura retributiva d'aquest col·lectiu, no és sinó una opció de política legislativa que en l'aspecte estrictament legal resulta plenament respectuós amb el principi de legalitat i les derivades que li són pròpies.

Altra cosa és que, com a derivada de l'aplicació de les Lleis 29 i 38/2022, es produeixi una alteració percentual de la posició retributiva, variació que en cap cas implica una minva retributiva efectiva. Però l'anterior no és sinó un efecte derivat d'una norma de rang legal que afecta a treballadors públics sotmesos a un règim estatutari de dret públic, ço que implica el sotmetiment a un estat legal i reglamentari sobre el qual el legislador pot incidir-hi "atès que els funcionaris no tenen drets adquirits al manteniment indefinit del mateix règim." (vid. entre moltes altres STSJ adm. núm. 33/2018, de 20 d'abril, TSJC-079/2017)."

I aquesta conclusió es comparteix per aquest Tribunal, sense que al recurs d'apel·lació s'ofereixin arguments per arribar a una conclusió contrària.

En definitiva, si l'increment s'aplica sobre les graelles retributives, i no sobre els concrets imports que figuren a la nòmina de cada treballador, l'aplicació que ha fet el Govern és la correcta, per la qual cosa cal confirmar la sentencia apel·lada.

Quart.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per l'Associació de Bombers d'Andorra, el Sindicat Penitenciari Andorrà (SPA), el Sindicat de Funcionaris de Duana, el Sindicat d'Ensenyament Públic (SEP), l'Associació de Bombers A118 (A118), el Sindicat Adscrit a l'Administració de Justícia (SIPAAJ) i el Sindicat d'Institucions Penitenciàries.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.