Recurs d'apel·lació sobre la legitimació activa del denunciant i l'arxiu d'una queixa contra una Saig

Sentència

Magistrats

Immaculada Rodríguez Díaz Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornella Solà

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000053/2025

ORIGEN.- 2000043/2023 - 0

NIG: 5300545320230000072

SENTÈNCIA 07-2026 DE 03/02/2026

Ponent : Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Data 03/02/2026

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Sala Administrativa

Referència : TSJA.- 0000053/2025

Nig : 5300545320230000072

IU : ECLI : AD: TSJA:2026:00007

SENTÈNCIA 007-2026

PARTS:

APEL·LANT: Sr. Aguilar

Representant: Sr. Nuñez

Advocat: IDEM

APEL·LAT: CAMBRA DE SAIGS

Representant: Sra. Ruiz

Advocat: Sra. Ropero

APEL·LAT: Sra. Ruiz

Procurador: Sr. Cañete

Advocat: Sr. Salas

APEL·LAT: GOVERN D'ANDORRA

Procurador: Sra. Carretero

Advocat: Sra. Macias

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades: Sra. Alexandra CORNELLÀ SOLÀ

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Objecte: legitimació activa del denunciant

Andorra la Vella, el 3 de febrer de 2026.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació núm. 2000043/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació lletrada i processal del Sr. Aguilar va interposar demanda contra la decisió tàcita adoptada per via de silenci administratiu del seu escrit de queixa formulat el 7 de desembre del 2022 contra la Sra. Ruiz, en la seva qualitat de Saig d'Andorra.

Per sentència de la Secció Administrativa el Tribunal unipersonal de Batlles de 19 de desembre del 2024 va declarar:

- la manca de legitimació passiva de la Cambra de Saigs en el litigi, per considerar que la competència per interposar una sanció disciplinària a un Saig l'ostenta l'òrgan disciplinari del Saig i, perquè l'eventual imposició a un Saig no implica una afectació real a la Cambra de Saigs.

- la legitimació passiva del Govern per trobar-se l'activitat del Saig sotmesa a la inspecció i, control del Ministeri competent en matèria de justícia, a més de que l'òrgan disciplinari no té personalitat jurídica pròpia, pel que considerant que com sigui que es troba integrat dins de l'estructura de l'Administració general de l'Estat, correspon la seva representació i defensa en judici al Govern com a òrgan superior col·legiat encarregat de la seva direcció;

- la manca de legitimació activa de l'agent, ja que amb la premissa de que la satisfacció moral no és un títol legitimador suficient, el denunciant no obtindria cap benefici de l'estimació de la demanda en relació a la incoació d'un expedient disciplinari a la Saig i a la imposició d'una falta molt greu en les seves funcions.

- la desestimació de la reclamació de danys i perjudicis, per haver transcorregut el termini d'un any establert a l'article 65 del Codi de l'administració;

- la desestimació de la sol·licitud relativa a la confecció d'un inventari, per haver transcorregut abastament el termini d'impugnació d'actes administratius i, perquè la qüestió no fou plantejada en via administrativa "derivant en una desviació processal entre allò peticionat en la sol·licitud i les pretensions adreçades en seu contenciosa."

2.- La part agent va formular recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència i per sentència núm. 029/2025, de l'11-07 aquest Tribunal decidia:

"Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Aguilar contra la sentència dictada el 19 de desembre del 2024, la qual es revoca, disposant-se la desestimació de l'excepció de manca de legitimació activa i, retornant -tal i com ha estat demanat per l'apel·lant- les actuacions a la Secció corresponent de la Batllia, per tal de què el Tribunal Unipersonal de Batlles dicti nova Sentència que examini si l'arxiu de la denúncia és suficientment motivat i, si ha estat precedit d'una investigació i, comprovació suficient dels fets.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en aquesta instància."

3.- Per nova sentència de la Secció Administrativa, el Tribunal de batlles, en composició unipersonal, decidia desestimar la demanda.

4.- El 24-09-2025 la representació processal del Sr. Aguilar ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, en el qual al·lega substancialment:

- El batlle fonamenta part de la seva decisió en sentències dictades per la Sala civil d'aquest Tribunal. No pot el Jutge substituir-se a la funció legislativa i procedir unilateralment a establir que regles fixades pels Tribunals civils siguin aplicables als Tribunals administratius sense infringir el principi de separació de poders, i això salvat una argumentació o justificació molt contundent en relació a la desviació processal i la congruència adduïda, cosa que no s'ha fet en aquest cas. S'utilitzen mitjans inapropiats que contravenen el principi de legalitat.

- No hi ha desviació processal perquè el que es demana és que es realitzi un control de la legalitat propi i habitual del dret administratiu i aquesta qüestió no pot ser resolta per la via civil, i menys encara per la penal.

- No hi ha manca de congruència perquè la demanda és congruent amb la petició que va formular en via administrativa.

- La sentència apel·lada busca de manera intencionada no entrar en el fons de la qüestió.

- El Tribunal incorre en una denegació de justícia per quan impedeix que la causa sigui examinada en el sentit presentat i en l'ordre establert. I aquest és primer si la decisió tàcita s'ajusta a dret i/o vulnera els drets de l'apel·lant i desprès, en cas afirmatiu, si l'entrada a l'immoble es va fer de conformitat a la Llei, si la manca d'inventari pot constituir una falta disciplinària, i finalment si li correspon la indemnització reclamada.

- la sentència d'aquesta Sala de l'11-07-2025 diu que s'ha de controlar si l'arxiu de la denúncia és suficientment motivat i si s'han dut a terme investigacions dels fets exposats pel denunciant. El Tribunal a quo es recolza en el fet que la impugnació jurisdiccional no es va dirigir contra l'acte exprés sinó contra la inactivitat de l'òrgan competent. És obvi que no s'ha efectuat el control que aquesta Sala havia demanat, doncs la demanda contenia expressament la petició de que es declarés no ajustat a dret o als fins que legitimen l'activitat administrativa la decisió de no incoar un expedient disciplinari a la Saig i doncs es demanava un control de legalitat de l'acte d'arxiu.

I demana "dictar nova sentencia revocant íntegrament la sentencia de primera instància, declarant que es retorni la causa al jutge de primera instancia i procedeixi ha verificar la realitat dels fets al·legats per part del Sr. Aguilar, procedeixi igualment a verificar que la decisió administrativa tàcita, per silenci administratiu no ha estat degudament i suficientment motivada.

I a l'ensems es declari no ajustat a no ajustat a Dret ni als fins que legitimen l'activitat administrativa la decisió de no incoar un expedient disciplinari a la Saig, i per tant declarant aquesta nul·la o, subsidiàriament anul·lable, així com el fet de no procedir a l'establiment d'un inventari de béns mobles que es trobaven a l'interior de l'immoble subhastat, així com la seva atribució a títol gratuït i, condemnant a la Saig "per una falta molt greu en les seves funcions de SAIG i tanmateix que se la condemni a reparar els danys i greuges produïts (...) en un import de 278.000 Euros."

5.- La representació de la Sra. Ruiz s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi íntegrament la sentència apel·lada en base al següent argumentari:

- La sentència d'aquesta Tribunal de l'11-07-2025 va resoldre definitivament la qüestió de la legitimació activa del denunciant i de la pretensió indemnitzatòria, restant com a únic extrem si l'arxiu de la denúncia és suficientment motivat i si ha estat precedit d'una investigació i comprovació dels fets.

- Sí que s'havia dictat resolució expressa resolent la queixa de l'avui l'apel·lant. Succeeix però que aquesta no li va ser notificada, essent aquest el motiu pel qual va creure que havia estat objecte de silenci administratiu.

- En aquest context es pot fàcilment constatar que s'ha efectuat el degut control de legalitat per part l'Òrgan disciplinari del Saig doncs s'havia incoat, tramitat i resolt el corresponent procediment disciplinari, donant tràmit d'audiència a la Saig i dictant la corresponent resolució quina va ser dotada de la preceptiva motivació.

- La decisió d'arxiu és motivada i ha estat precedida d'una investigació i comprovació dels fets, a més que l'actuació de la Saig és emparada per la legalitat vigent.

6.- Igualment, la representació de la Cambra del Saig s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi íntegrament la sentència apel·lada en base al següent argumentari:

- En el marc normatiu d'interpretació i supletorietat en els sistemes de tradició romanista, el principi d'integritat de l'ordenament permet omplir llacunes amb tècniques d'interpretació (literal, sistemàtica, teleològica), i si cal per analogia legis i analogia iuris, raó per la qual l'argumentació que es conté en la sentència apel·lada és del tot ajustada en existir identitat de raó i la seva aplicació no vulnera els drets del recurrent.

- La decisió de no incoar expedient disciplinari es va adoptat conforme als criteris de legalitat, imparcialitat i a partir de la documentació disponible.

- La sentència recorreguda motiva i raona l'actuació de la Cambra del Saig, tot recordant que la competència en matèria disciplinària per tant a l'Òrgan disciplinari del Saig.

- La sentència examina degudament si l'arxiu de la denúncia era motivat i si s'havien dut a terme les investigacions corresponents dels fets.

- Procedia condemnar a la part apel·lant a abonar les costes del procediment per la seva evident mala fe.

7.- La representació del Govern d'Andorra s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi íntegrament la sentència apel·lada en base al següent argumentari:

- Si bé la jurisprudència de la Sala civil no és automàticament aplicable en un assumpte administratiu, això no obsta que la mateixa té caràcter supletori o orientador quan el dret administratiu no ofereix una solució directa com era el cas, com així ho disposa la DA1ª de la Llei del procediment contenciós administratiu.

- El Tribunal ha seguit el mandat judicial, i per tant ha examinat si la decisió d'arxiu de la denúncia era degudament motivada i si havia vingut precedida d'una investigació i comprovació dels fets denunciats, i el mateix havia assolit una conclusió correcta, tot recordant que d'acord amb la jurisprudència del Tribunal Superior de Justícia el dret a denunciar "s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa."

- El Sr. Aguilar hauria d'haver acudit a la jurisdicció civil als efectes de reclamar, si escau, el rescabalament o indemnització derivats de l'actuació de la Saig.

8.- En el tràmit de conclusions totes les parts van confirmar les seves al·legacions.

9.- Havent-se designat la magistrada ponent, han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Antecedents d'interès

El 07-12-2022 el Sr. Aguilar presentava escrit de queixa contra la Saig, Sra. Ruiz, sol·licitant la incoació d'un expedient disciplinari contra la mateixa, i la seva condemna al pagament d'una indemnització pels danys i perjudicis que li havien estat causats, per raó d'unes irregularitats que li imputa en la tramitació de l'execució mitjançant pública subhasta d'un apartament que havia heretat a la mort del seu pare, i del que no era conscient tenia deutes pendents.

La queixa fou tractada per l'Òrgan disciplinari del saig en data 16-01-2022, resolent aquest que "vist que la saig va seguir en tot moment allò que preveu la llei en una execució, l'ODS decideix arxivar la queixa de referència, en no haver detectat cap incompliment al respecte".

No obstant l'arxiu de la queixa, aquest no va ser notificat al denunciant. Per aquesta raó el mateix adreçava la seva demanda contra la resolució tàcita de l'òrgan disciplinari dels Saigs (representat aquí pel Govern) del seu escrit de queixa.

En data 19-12-2024 el Tribunal de Batlles, en composició unipersonal, dictava sentència desestimant la demanda, tot negant legitimació activa al denunciant en considerar que no obtindria cap benefici concret, i específic d'una hipotètica incoació i resolució de l'expedient disciplinari a la Saig i a la imposició d'una falta molt greu per raó dels fets d'autes, més enllà d'una satisfacció moral quin considera no és suficient títol legitimador.

Per sentència núm. 29-2025 de l'11-07-2025 aquest Tribunal estimava el recurs d'apel·lació formulat pel Sr. Aguilar contra la sentència dictada el 19-12-2024, la qual es revocava, disposant-se la desestimació de l'excepció de manca de legitimació activa i el retorn de les actuacions a la Secció corresponent de la Batllia, per tal de què el Tribunal Unipersonal de Batlles dictés nova Sentència que examinés si l'arxiu de la denúncia era suficientment motivat, i si havia estat precedit d'una investigació i, comprovació suficient dels fets.

És així que el Tribunal unipersonal de batlles dictava el 28-07-2025 nova sentència dient, en aquella part que interessa, que:

"del conjunt documental que conforma l'expedient administratiu - i en particular dels documents núm. 4 i 5 (foli 110), així com del certificat emès des de l'òrgan disciplinari dels Saigs (f. 130-132)- es desprèn clarament que l'òrgan disciplinari va actuar amb la deguda diligència deguda, recopilant tota la informació disponible i procedint a la tramitació de la queixa d'acord amb els principis bàsics del procediment administratiu.

Juntament amb l'anterior, es va donar tràmit d'al·legacions a la Saig interessada, la qual va exposar detalladament la seqüència d'actuacions dutes a terme i els motius pels quals considerava que havia actuat d'acord amb el marc legal aplicable. Aquestes manifestacions van ser degudament incorporades a l'expedient.

Per tant, i estrictament en el marc de la delimitació processal fixada pel Tribunal Superior, es pot concloure que tot i l'absència d'una resolució expressa, l'actuació de l'òrgan disciplinari es va materialitzar en una actuació administrativa que, en el seu conjunt, permet entendre que es van investigar i comprovar de manera suficient els fets denunciats, complint així amb les exigències mínimes i necessàries en el marc d'un procés de valoració d'una queixa presentada contra una saig i que en base a l'anterior, al no entendre vàlidament que resultessin fets constitutius d'infracció, no es donà curs a la denúncia presentada. I l'anterior procedir disposava del substrat doctrinal que havia assentat la sòlida i reiterada jurisprudència de la sala administrativa del Tribunal Superior des de l'any 1994, i relacionada en la primigènia sentència, segons la qual el dret de denunciar "s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa." Per tot el qual desestima la demanda i declara que la desestimació per silenci administratiu de la queixa presentada és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

El recurs d'apel·lació té per objecte determinar si l'arxiu de la denúncia va ser suficientment motivat, i si va ser precedit d'una investigació i comprovació suficient dels fets. En efecte, cal recordar que en la nostra anterior sentència van quedar resoltes les qüestions relatives a la legitimació activa del denunciant -que es va admetre amb caràcter limitat doncs de cap manera el denunciant està legitimat perquè l'activitat investigadora, iniciada arran de la queixa, hagi de concloure obligatòriament en la imposició d'una sanció disciplinària- i la competència objectiva de la jurisdicció administrativa en relació a la pretensió indemnitzatòria, que es va negar. Per això no procedeix tornar-les a examinar aquí.

Tercer.- Resolució del cas

Amb caràcter preliminar s'ha de precisar que, d'una part, cap incidència té la cita que efectua el Tribunal a quo a la jurisprudència de la Sala civil doncs a la fi el que pretén amb ella es delimitar -dins dels marges que li permet el principi de congruència amb les pretensions de les parts en que s'inspira el procediment davant la jurisdicció administrativa (article 2.3 de la Llei del procediment contenciós administratiu)- el límit competencial d'examen de la segona sentència talment va ser definida per aquesta Sala. Dit això s'ha de puntualitzar que les normes del procediment i jurisprudència civil esdevenen perfectament d'aplicació com a font supletòria.

D'altra part també s'ha d'aclarir que, tot i que certament la demanda es va dirigir contra la inactivitat de l'òrgan competent i la conseqüent desestimació presumpta derivada del silenci administratiu i no contra una decisió formal d'arxiu, com ho diu el Sr. Batlle en la seva sentència, això va ser així perquè la decisió d'arxiu adoptada per l'Òrgan disciplinari del Saig en la seva reunió del 07-02-2023 en relació a la queixa formulada pel Sr. Aguilar 07-12-2022 no li va ser formalment notificada. No obstant això, quan en la nostra sentència de l'11-07-2025 dèiem que el Tribunal unipersonal de Batlles havia de dictar nova sentència que examinés si l'arxiu de la denúncia era suficientment motivat i si havia estat precedit d'una investigació i comprovació suficient dels fets, ben evidentment ens referíem a l'acte exprés confirmatori del sentit negatiu del silenci (folis 131-132), doncs de fet únicament aquest permet conèixer els fonaments de fet i de dret que ha tingut en compte l'Administració per a denegar les peticions del denunciant.

Establert l'anterior, en la sentència apel·lada es conclou que "del conjunt documental que conforma l'expedient administratiu -i en particular dels documents núm. 4 i 5 (f, 110), així com del certificat emès des de l'òrgan disciplinari dels Saigs (f. 130-132)- es desprèn clarament que l'òrgan disciplinari va actuar amb la diligència deguda, recopilant tota la informació disponible i procedint a la tramitació de la queixa d'acord amb els principis bàsics del procediment administratiu.

Juntament amb l'anterior, es va donar tràmit d'al·legacions a la saig interessada, la qual va exposar detalladament la seqüència d'actuacions dutes a terme i els motius pels quals considerava que havia actuat d'acord amb el marc legal aplicable. Aquestes manifestacions van ser degudament incorporades a l'expedient.

Per tant, i estrictament en el marc de la delimitació processal fixada pel Tribunal Superior, es pot concloure que tot i l'absència d'una resolució formal expressa, l'actuació de l'òrgan disciplinari es va materialitzar en una actuació administrativa que, en el seu conjunt, permet entendre que es van investigar i comprovar de manera suficient els fets denunciats, complint així amb les exigències mínimes i necessàries en el marc d'un procés de valoració d'una queixa presentada contra una saig i que en base a l'anterior, al no entendre vàlidament que resultessin fets constitutius d'infracció, no es donà curs a la denúncia presentada. I l'anterior procedir disposava del substrat doctrinal que havia assentat la sòlida i reiterada jurisprudència de la sala administrativa del Tribunal Superior des de l'any 1994, i relacionada en la primigènia sentència segons la qual el dret de denunciar" s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa".

Aquesta conclusió, però, no pot ser del tot compartida per aquesta Sala, ja que, si bé és cert que la decisió d'arxiu es va adoptar desprès de donar audiència a la Saig afectada, i d'examinar l'expedient d'execució corresponent, les actuacions dutes a terme per aquesta i la legislació vigent en la matèria, i de constatar "una deixadesa per part del propietari en no respondre a cap de les comunicacions efectuades per la saig i, doncs, es va considerar que havia abandonat els béns mobles", no es pot considerar que l'argumentació emprada sigui suficient per explicar els motius de l'arxiu acordat. En efecte, aquesta decisió no té en compte que, malgrat el bé objecte d'execució era només l'immoble i no el seu contingut, de facto aquests béns van ser adjudicats gratuïtament a un tercer (malgrat poder el Sr. Aguilar recuperar-los parcialment gràcies a la col·laboració del tercer adjudicatari, que va guardar els objectes que va considerar) i que el deute comunitari pel qual s'executava el pis s'elevava a uns 9.500 EUR. I tot això partint d'una premissa no provada -en absència d'inventari i/o de valoració econòmica dels béns-, segons la qual aquests no permetien sufragar el deute amb la Comunitat, causant així un evident perjudici al Sr. Aguilar.

Per aital motiu, i sense necessitat de retornar novament les actuacions al Tribunal d'instància -tal i com ha estat sol·licitat per l'apel·lant-, atès que aquesta opció no només comportaria una dilació innecessària d'un procediment iniciat a l'any 2023, sinó també perquè ens trobem davant d'un error en la valoració de la prova per part de la primera instància, perfectament esmenable per aquest Tribunal -que, com s'ha exposat, disposa de tots els elements per resoldre sobre el fons-, escau estimar el recurs d'apel·lació interposat contra la sentència del 28-07-2025, retrotreure les actuacions al moment anterior al dictat de la decisió d'arxiu recorreguda, i ordenar a l'Òrgan disciplinari del Saig la incoació d'un expedient disciplinari en poder ser els fets constitutius d'infracció.

Quart.- Costes

No s'aprecia una especial temeritat ni mala que justifiqui la imposició de les costes d'aquesta instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Aguilar contra la sentència dictada el 28-07-2025, la qual es revoca.

Retrotreure les actuacions al moment anterior al dictat de la decisió d'arxiu recorreguda, i ordenar a l'Òrgan disciplinari del Saig la incoació d'un expedient disciplinari, en poder ser els fets constitutius d'infracció.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en aquesta instància.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem