FUNCIÓ PÚBLICA. Constitucionalitat de la Llei 2/2012, de mesures de contenciós de la despesa pública en matèria de personal. No es poden replantejar les qüestions ja examinades pel Tribunal Constitucional. Principis de jerarquia normativa, irretroactivitat de les lleis, protecció de la propietat , accés en condicions d'igualtat a les funcions públiques i dret a la promoció en el treball. TSJA-0000061/14

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Marie Conte Bernard Plagnet

Núm. de Protocol: AD-0060-2/2012 Núm. de Rotlle: TSJA-061/14

SENTÈNCIA 13-2015

PARTS:

Apel·lant: SINDICAT DEL COL·LECTIU DE FUNCIONARIS DEL COS DE POLICIA D'ANDORRA, Sr. Alvarado, Sra. Narváez, Sr. Miró, Sra. Codina, Sr. Serra, Sr. Roda, Sra. Morales

Representant: Sra. Durán

Advocat: Sr. Expósito

Apel·lant: M.I. GOVERN

Representant: Sra. Daza

Advocat: Sr. Carnero

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, cinc de març de dos mil quinze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0060-2/2012.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- Els agents van formular demanda contra la resolució del M.I. Govern de data 1 d'agost de 2012, que desestimà el recurs de reposició que havien interposat contra els seus fulls de salari del mes d'abril del mateix any 2012. La pretensió anul·latòria que formulaven es basava en la inconstitucionalitat de la Llei 2/2012, de 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal, que va comportar una determinada reducció de les seves retribucions. En conseqüència, van sol·licitar que la Batllia procedís a plantejar un procés incidental d'inconstitucionalitat, a fi de determinar si la referida llei, amb l'excepció del seu article 8, era o no contrària a la Constitució.

2.- El Tribunal de Batlles va formular aquesta acció incidental respecte dels articles 1.1.b) i 2 i les disposicions addicionals 1ª i 2ª de la Llei 2/2012, la qual fou resolta per sentència del Tribunal Constitucional de 5 de maig de 2014, que va declarar improcedent el procés plantejat en relació amb les citades disposicions addicionals, i va declarar que els articles 1.1.b) i 2 de la Llei 2/2012 no són contraris a la Constitució.

3.- Un cop resolt els procés incidental d'inconstitucionalitat, el Tribunal de Batlles va dictar sentència en data 12 de maig de 2014, en què desestimava la demanda interposada pels agents i declarava que la resolució del Govern d'1 d'agost de 2012 és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

4.- La representació dels demandants ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, en el qual, a més de sol·licitar novament la pràctica de les tres proves documentals que van ser denegades en la primera instància, tornen a demanar que es plantegi un nou procés incidental d'inconstitucionalitat, ja que consideren que la Llei 2/2012 vulnera els següents preceptes constitucionals i del Conveni Europeu dels Drets Humans: a) l'article 18 de la Constitució, en la mesura en que no es va convocar la Comissió Consultiva de la Funció Pública abans de l'aprovació de la llei; b) el principi de jerarquia normativa; c) el principi d'irretroactivitat; d) la prohibició de la privació dels béns; e) el dret d'accés en condicions d'igualtat a les funcions públiques; f) el dret a la promoció per mitjà del treball; g) la contribució a les despeses públiques mitjançant un sistema fiscal just; i h) el principi d'igualtat.

5.- La representació del M.I. Govern s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat la confirmació íntegra de la sentència apel·lada, que considera plenament ajustada a dret.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- La impugnació de la resolució del Govern d'1 d'agost de 2012 que formulen els recurrents es basa exclusivament en la pretesa inconstitucionalitat de la Llei 2/2012, de 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal.

Com és evident, aquest Tribunal està vinculat per la citada llei, de manera que, si compartís algun dels arguments invocats pels recurrents, hauria de plantejar novament -com ja va fer el Tribunal de Batlles- un procés incidental davant del Tribunal Constitucional, el qual reté la potestat exclusiva d'examinar la constitucionalitat de les disposicions de rang legislatiu.

Tanmateix, convé recordar que aquesta és una facultat que correspon exclusivament a l'òrgan jurisdiccional i no a les parts, de manera que només en el cas de que el Tribunal tingui dubtes raonats i fonamentats sobre la constitucionalitat de la llei, serà procedent plantejar aquella acció incidental. Això no exclou, lògicament, que s'hagi de donar una resposta raonada a les al·legacions que formulin les parts sobre una hipotètica inconstitucionalitat del text legislatiu.

Tercer.- Els articles 44.3 i 53.2 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional impedeixen replantejar les qüestions que ja hagin estat examinades en un anterior procés d'inconstitucionalitat. En conseqüència, atès que la Batllia ja va sotmetre al Tribunal Constitucional la possibilitat de que els articles 1.1.b) i 2 i les disposicions addicionals 1ª i 2ª de la Llei 2/2012 resultessin contraris als articles 6 i 37 de la Constitució, és evident que no es poden tornar a suscitar aquests dubtes d'inconstitucionalitat, per la qual cosa s'han de rebutjar in limine tots aquells motius d'impugnació que es refereixen al principi d'igualtat i a la contribució a les despeses públiques mitjançant un sistema fiscal just, que els recurrents tornen a plantejar en aquesta instància.

Quart.- Quant a la vulneració de l'article 18 de la Constitució, derivada del fet que no es va convocar la Comissió Consultiva de la Funció Pública abans de l'aprovació de la llei, aquesta qüestió no es va plantejar fins a l'escrit de conclusions de la primera instància. Aquesta Sala ha declarat (sentència núm. 74- 2005, de 16 de desembre) que no es poden introduir qüestions noves en aquell tràmit, ja que això produiria indefensió en l'altra part, que ja no té ocasió de contradir-les. En conseqüència, aquest argument seria suficient per desestimar les al·legacions dels agents sobre el particular.

De tota manera, cal tenir en compte que aquesta qüestió ja va ser examinada pel Tribunal Constitucional en les sentències de 5 de febrer i 8 d'abril de 2013, que van disposar que el Govern procedís a convocar la citada Comissió Consultiva. En conseqüència, un cop s'ha esmenat el defecte formal que invoca la part agent, resulta improcedent replantejar la qüestió davant del Tribunal Constitucional.

Cinquè.- Pel que fa al principi de jerarquia normativa, els recurrents consideren que, per mitjà d'una llei ordinària com és la Llei 2/2012, s'ha modificat el règim retributiu del funcionaris del Cos de Policia que es troba regulat en la Llei qualificada 8/2004, de 27 de maig.

En primer lloc, convé remarcar que, com diu la sentència apel·lada, la relació entre la llei qualificada i l'ordinària no es pot qualificar com a jeràrquica, sinó que cadascuna té el seu àmbit propi, delimitat en base al criteri de competència.

De tota manera, no es pot considerar que la Llei qualificada del Cos de Policia reguli el règim de les retribucions dels funcionaris que l'integren, tota vegada que l'article 70 es remet a la Llei de la funció pública i, a més, no existeix cap reserva en aquesta matèria a favor de la llei qualificada.

En conseqüència, no existeix cap obstacle que impedeixi que la Llei 2/2012 estengui les mesures que contempla als funcionaris del Cos de Policia. S'ha de desestimar, doncs, aquest motiu d'impugnació.

Sisè.- La qüestió relativa a la retroactivitat de la llei s'ha de resoldre des d'un doble punt de vista. En primer lloc, és indiscutible que la relació existent entre els funcionaris i l'Administració és de naturalesa estatutària, la qual cosa implica que són aplicables les disposicions legals i reglamentàries que la regulen en cada moment, que no són immutables, de manera que el legislador pot incidir en la configuració d'aquesta relació a través dels instruments normatius aplicables en cada cas.

En segon lloc, la Llei 2/2012 té una eficàcia immediata, però no retroactiva, ja que s'aplica a partir de la seva entrada en vigor i no afecta les retribucions ja percebudes amb anterioritat. El manteniment d'un determinat nivell salarial no constitueix un dret adquirit, i només podria qüestionar-se la seva reducció quan fos desproporcionada, extrem que ha exclòs la sentència del Tribunal Constitucional de 5 de maig de 2014.

Setè.- Pel que fa a la protecció de la propietat, cal tenir en compte que el Protocol addicional núm. 1 al Conveni Europeu dels Drets Humans no constitueix un paràmetre de constitucionalitat de la Llei 2/2012, sinó un element d'interpretació de la Constitució en aquesta matèria, tal com va declarar la sentència del Tribunal Constitucional de 12 de maig de 2000.

A més, la Llei 2/2012 no posa en qüestió negativament els béns dels recurrents. Com abans s'ha dit, la llei regula les retribucions futures, que no s'han incorporat al patrimoni dels interessats, de manera que no resulta aplicable la disposició que invoquen els recurrents.

Ara bé, si el que es pretén es invocar la desproporció de la mesura legal, des de la perspectiva de la inexistència d'un sistema fiscal just, aquesta és una qüestió que ja va ser analitzada per la sentència del Tribunal Constitucional de 5 de maig de 2014, cosa que fa improcedent replantejar-la ara i aquí.

Vuitè.- També resulta estèril la invocació al dret d'accés -i de manteniment- en condicions d'igualtat a les funcions públiques. Els propis recurrents es remeten a les seves al·legacions relatives a la diferència de tractament entre els funcionaris i el assalariats del sector privat, que també van ser examinades pel Tribunal Constitucional, de manera que no es poden reproduir les mateixes al·legacions, segons l'article 44.3 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional.

Novè.- Els recurrents fan valer, en darrer terme, el dret a la promoció per mitjà del treball. Ara bé, no justifiquen de quina manera es pot veure compromès aquest dret per uns fulls de salari, sense que consti que cap d'ells ha vist impedit un ascens per causa de la Llei 2/2012.

Els agent obliden que no ens trobem davant d'una impugnació directa de la referida llei, per la qual cosa els seus preceptes només es poden posar en qüestió en la mesura en què siguin determinants del contingut de l'acte administratiu que impugnen, que és el veritable objecte d'aquest procés.

Atès que no s'acredita que els fulls de salari impugnats hagin tingut cap incidència en el dret a la promoció en el lloc de treball, és evident que la qüestió plantejada no pot ser objecte de cap pronunciament.

Desè.- Els anteriors raonaments determinen que s'hagi de desestimar íntegrament aquest recurs d'apel·lació, sense fer un especial pronunciament sobre les costes causades.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa el Col·lectiu de Funcionaris del Cos de Policia d'Andorra i set funcionaris del mateix Cos contra la sentència dictada el 12 de maig de 2014 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No fer un especial pronunciament sobre les costes causades en aquesta instància.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.