Procediment sancionador a propietari/promotor de l'obra. No caducitat del procediment. Plec de càrrecs suficient.

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornelia Sola

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000098/2023 ORIGEN.- 2000032/2023 - 0

NIG: 5300545320230000064

SENTÈNCIA 30-2024

PARTS :

Apel·lant: Sr. Carretero

Representant: Sra. Pérez

Advocada: Sra. Manso

Apel·lat: COMÚ DE SANT JULIÀ DE LÒRIA

Representant: Sr. Pina

Advocat: Sr. Téllez

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Briones

Advocada: Sra. Calderón

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 16 de maig de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 2000032/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Carretero va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Comú de Sant Julià de Lòria, per la qual es va imposar al Sr. Carretero una multa de 5.000 euros, com a responsable de la infracció consistent en permetre l'inici de l'execució dels treballs realitzats a una casa de la seva propietat, sense haver obtingut la llicència corresponent, així com contra la Resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (d'ara en endavant CTU), núm. 364516/2023, de data 07/03/2023, que va desestimar el recurs d'alçada interposat per la part agent contra la resolució comunal.

2.- En la sentència núm. 61/2023, el Tribunal Unipersonal de la Batllia ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Sr. Carretero estima, en substància,

que:

La sentència apel·lada és contrària a la sentència núm. 40/2020 d'aquest Tribunal Superior, recaiguda en la causa TSJA-0000030/2020.

Tot i que la Llei General d'Ordenació del Territori i Urbanisme(en endavant LGOTU) i el Reglament del 22 de juliol del 2015, regulador del procediment sancionador, no estableixen cap termini de caducitat pels expedients sancionadors, per tal de protegir el principi de seguretat jurídica s'ha d'entendre que el procediment havia caducat.

El plec de càrrecs contenia una descripció dels fets però no la qualificació jurídica dels mateixos, vulnerant així l'art. 124 del Codi de l'Administració i la sentència TSJA núm. 60/2022, dictada en el marc de la causa 0000109/2021.

L'art. 157.1 de la LGOTU no implica que el propietari de les obres hagi de ser sancionat.

En aquest cas, la part agent no va tenir coneixement de quan es van iniciar les obres ni tampoc de quan en van quedar paralitzades, compte tingut que les notificacions es van enviar als treballadors de l'empresa constructora, i no al domicili de l'agent.

4.- En la seva contesta, el Comú de Sant Julià de Lòria estima, en substància, que:

La data del plec de càrrecs és el 04/04/2021, i fou notificat a l'agent el 19/04/2022, per la qual cosa entre la data de la incoació de l'expedient (que es produï el 30/03/2021) i la notificació del plec de càrrecs va passar una mica menys d'un any, a més, ni la LGOTU ni el Reglament regulador del procediment sancionador estableixen un termini màxim per formular el plec de càrrecs un cop iniciat un procediment sancionador, sense perjudici d'apreciar, al seu cas, la prescripció de la infracció.

El plec de càrrecs és clar i no ha produït cap indefensió.

El propietari de les obres, el Sr. Carretero, és responsable d'haver-les realitzat sense llicència.

5.- La representació del Govern també es va oposar al recurs, oposició que fonamenta, en síntesi, en les al·legacions següents:

La STSJA núm. 40/2020 resol un recurs en matèria tributària, i la Llei de bases de l'Ordenament Tributari sí estableix la caducitat dels expedients sancionadors tributaris, cosa que no succeeix en el cas de la LGOTU.

El plec de càrrecs era clar, i, a més, es va acompanyar d'una comunicació de l'instructor on apareix de forma resumida quins eren els fets infractors (la realització d'obres sense llicència), i la seva qualificació jurídica ("Els fets descrits anteriorment, poden ser constitutius d'una infracció greu, la qual es troba tipificada a l'article 155.2 de la Llei General d'Ordenació del Territori i Urbanisme vigent").

L'art. 157.1 de la LGOTU és clar quan estableix la responsabilitat del propietari de les obres quan aquestes es fan sense llicència.

6.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb les parts apel·lades.

7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Com es pot comprovar amb la lectura de l'escrit de demanda i de l'anàlisi de les mateixes que es fa a la sentència ara apel·lada, a la demanda la part agent ja va formular les mateixes al·legacions que ara reprodueix en seu del recurs d'apel·lació, al·legacions que van ser convenientment analitzades a la sentència d'instància, sense que la part apel·lant faci una critica d'aquesta.

Tanmateix, cal recordar que l'objecte del recurs d'apel·lació és sempre la sentència que s'apel·la, i no l'acte administratiu que es va recórrer en primera instància, ço que sembla ha oblidat la part agent. Això justificaria la desestimació del recurs d'apel·lació sense més consideracions.

En qualsevol cas, pel que fa la caducitat del procediment, la pròpia recurrent admet que ni la LGOTU ni el Reglament, del 22 de juliol del 2015, regulador del procediment sancionador (RPS), per remissió de l'article 150 LGOTU, no preveuen un termini màxim dins del qual s'hagi de formular el plec de càrrecs a comptar de la incoació de l'expedient. Per això, no resulta aplicable la STSJA 40/2020, recaiguda en la causa TSJA-0000030/2020, que es referí a un procediment sancionador tributari, ja que la LBOT sí estableix terminis de caducitat en aquest tipus de procediment, la qual cosa no succeeix en l'àmbit urbanístic.

D'altra banda, no es pot acudir al Codi de l'Administració compte tingut que aquesta norma general no estableix terminis de caducitat pels procediments sancionadors, com de forma expressa va declarar la STSJA núm. 46-1995, de 19 de desembre, que ja es va pronunciar en aquest sentit. Com es va dir llavors:

"La caducitat del procediment és una institució de naturalesa processal derivada de la inactivitat en la seva tramitació durant el període de temps assenyalat per la llei. Sobre aquest punt, el Codi de l'Administració només regula en l'article 123 els efectes de la caducitat quan la paralització de l'expedient és conseqüència de circumstàncies imputables a l'administrat. Per això, no resulta procedent estimar la seva concurrència en aquest cas, en què la inactivitat s'atribueix a la Corporació demandada.

A més, en la hipòtesi de que es considerés aplicable de forma analògica l'esmentat precepte, cal tenir en compte que l'eficàcia de la caducitat requereix un previ advertiment de la part a qui aquella pot beneficiar, circumstància que tampoc s'ha produït en aquest procediment, per la qual cosa han de ser desestimades les al·legacions del recurrent sobre el particular".

Aquesta interpretació ha estat reiterada a la STSJA núm. 69-2015 (TSJA-0000031/2015), i encara més recentment a la STSJA núm. 20-2024 (0000028/2023).

En definitiva, quan una norma sectorial estableixi un termini de caducitat pels procediments incoats per l'Administració (entre els que es troben els sancionadors), caldrà estar als terminis fixats per acordar-la, però, si la norma sectorial no ho fa, no es pot acudir al Codi de l'Administració, compte tingut que a aquesta norma la caducitat està prevista pels procediments que s'iniciïn a sol·licitud dels interessats, però no quan és la pròpia Administració qui els incoa.

Tercer.- Pel que fa l'al·legació a la manca de claredat del plec de càrrecs, també la sentència d'instància s'hi refereix, tot destacant que "el referit plec de càrrecs detalla els fets infractors "s'estan realitzant les obres per part de l'empresa construccions Arcos SLU, contemplades en la sol·licitud presentada per vostè, sense la corresponent llicència", precisant- se en tot cas quina era la llicència presentada, amb data i número de registre, així com l'emplaçament específic de les obres realitzades (f. 113.18). I a més precisà que els fets descrits "poden ser constitutius d'una infracció molt greu, la qual es troba tipificada a l'article 155.2" LGOTU (f. 113.19). Altra cosa és que, en base a les al·legacions presentades, el Comú modifiqués la gradació de la infracció, passant de molt greu a lleu, però l'anterior justament evidencia que el Sr. M tingué un exacte coneixement dels fets atribuïts i de la qualificació jurídica assignada, permetent-li formular les corresponents al·legacions les quals comportaren una modificació de la qualificació primerament establerta als fets constatats".

Però, a més, es dona la circumstància que al recurs administratiu presentat pel Sr. Carretero davant la CTU, es feia esment que en data 29/03/2021 el Comú va enviar una comunicació a l'arquitecte, al constructor, i al mateix Sr. Carretero -i no als treballadors de l'obra, si bé aquesta comunicació es va lliurar en la pròpia parcel·la propietat de l'agent-

, en la qual s'informava de la immediata aturada de les obres, així com l'inici d'un procediment sancionador (foli 156 de l'expedient administratiu remés pel Comú, en endavant EA1), i que el Sr. Carretero pocs dies desprès va presentar una sol·licitud de llicència d'obres -enregistrada en data 15/04/2021 (foli 55 i següents de l'EA1)-, figurant la seva signatura de forma reiterada en diversos folis d'aquella sol·licitud, per la qual cosa era evident que sabia que les obres -que aleshores ja havien començat-, no disposaven de llicència i que el Comú havia acordat la seva suspensió.

En el mateix recurs administratiu es diu que el 30/04/2021 es va acordar novament l'aturada de les obres, compte tingut que, tot i no haver obtingut la llicència d'obres corresponent, els treballs van continuar.

El Govern va emetre informe desfavorable a l'atorgament de la llicència d'obres -per la perillositat geològica de la parcel·la-, de data 04/06/2021 (folis 27 i següents de l'expedient remès pel Govern, en endavant EA2), que fou la causa de la denegació de la llicència.

Per això, no pot acceptar-se la premissa de que la part agent no va tenir coneixement de quan es van iniciar les obres ni tampoc de quan van quedar paralitzades, compte tingut que s'infereix del seu recurs d'alçada davant la CTU que sabia que, un cop acordada una primera suspensió i sol·licitada pel propi agent la llicència i sense haver-se obtingut aquesta, les obres van continuar.

A més, al recurs d'apel·lació s'esmenta la STSJA 60-2022, però les circumstàncies d'aquell cas no són traslladables al que ara ens ocupa. En efecte, la citada sentència confirmà la de la Batllia, que, a la seva vegada, va anul·lar una sanció imposada en un procediment disciplinari en el qual el plec de càrrecs feia referència a unes "maniobres incorrectes" realitzades pel treballador sancionat, expressió que es va considerar que era completament genèrica i resultava insuficient per garantir la seva adequada defensa, ja que no concretava quines eren aquelles maniobres i de quina manera havien pogut donar lloc als danys que va patir un vehicle i que s'haurien originat per la incorrecta conducció del mateix per part del recurrent. Contràriament, en el cas ara analitzat la infracció consisteix en haver realitzat obres sense haver obtingut prèviament la llicència, els fets són, doncs, molts clars, i era evident que no es disposava de la llicència abans de l'inici de les obres, de fet, encara no s'ha obtingut.

També s'al·lega per la part apel·lant que l'art. 157.1 de la LGOTU no implica que el propietari de les obres hagi de ser sancionat en tot cas. Però el legislador ha volgut que també el propietari respongui per les obres que s'executin sense llicència o amb contravenció de les condicions del seu atorgament, sense perjudici que si el constructor hagués procedit a l'inici de les mateixes sense donar compte al propietari, aquest pugui reclamar a qui executi l'obra pels mecanismes que consideri oportú.

Quart.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel Sr. Carretero.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.