CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Concurs línies de transport regular de viatgers. Omissió dels documents exigits en el plec de clàusules administratives. PROCÉS CONTENCIÓS. Legitimació activa dels licitadors. (2000063/2019)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 2000063/2019 Núm. de Rotlle: TSJA-0000053/2021

SENTÈNCIA 27-2022

PARTS:

Apel·lant: Sainz

Representant: Sra. Vilar

Advocat: Sr. Garzón

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Marti

Advocada: Sra. Querol

Apel·lat: Vendrell

Representant: Sr. Querol

Advocat: Sr. Villalba

Apel·lat: Toll

Representant: Sra. Caro

Advocat: Sr. Cañellas

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, vint-i-cinc de març de dos mil vint-i-dos.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000063/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de les entitats Sainz van interposar demanda contra el GOVERN D'ANDORRA, en què impugnaven l'acord adoptat el 4 de setembre de 2019, desestimatori del recurs formulat contra la resolució de 8 de maig de 2019, que va acordar l'adjudicació de la concessió de les línies del transport nacional regular de viatgers de l'any 2019 al 2034.

La sentència de 26 d'abril de 2021 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda, declarant que la resolució impugnada és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

2.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, la qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

Els comptes de la societat ORG_0 de l'exercici 2017 es van presentar degudament signats. Com que eren il·legibles, es va presentar una altra còpia sense signar, però aquest fet no pot tenir transcendència, ja que els exemplars incorporats al sobre A sí ho estaven.

És cert que els documents comptables corresponents a l'any 2017 eren els annexes a la declaració de l'impost sobre societats, però aquest fet no va impedir valorar els corresponents a l'exercici anterior, que es van presentar en el mateix format.

El Govern podia haver confrontat la documentació presentada per l'agent amb els comptes anuals que s'havien presentat al Registre corresponent, d'acord amb l'article 28 de la Llei 93/2010, de 16 de desembre.

La sentència incorre en una reformatio in peius, des del moment en què considera que s'havia d'excloure l'oferta de l'agent, conclusió que no va ser adoptada en el seu dia pel Govern.

La sentència és contradictòria, ja que d'una banda admet la legitimació activa de les societats recurrents i, per altra part, resol que aquestes no podien ser les adjudicatàries del concurs.

3.- La representació del GOVERN D'ANDORRA s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, en base a les següents argumentacions:

El plec de bases del concurs requeria la presentació dels comptes anuals dipositats al Govern durant els tres darrers exercicis, el que comprèn el balanç abreujat, el compte de resultats abreujat, l'estat de canvis en el patrimoni net i la memòria explicativa. La societat ORG_0 només va aportar la memòria de l'exercici 2017, tot i ser requerida per esmenar aquest defecte. La declaració de l'impost sobre societats no equival a la documentació exigida, ja que no consta que el seu contingut sigui equivalent.

La part agent va acceptar el contingut de les bases de la convocatòria, i no és vàlida la impugnació extemporània de les mateixes.

4.- La representació de la Toll, adjudicatària dels lots 2 i 3 del concurs, ha sol·licitat també que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb les següents al·legacions:

La sentència és confusa i fins i tot contradictòria, en la mesura en què desestima l'excepció de manca de legitimació activa i, simultàniament, considera que l'agent no podia ser adjudicatària. Procedeix que la Sala confirmi la part dispositiva de la sentència, però fonamentant-la en la manca de legitimació activa de les entitats recurrents.

La part apel·lant no va presentar els comptes anuals de l'exercici 2017 dipositats al Govern, com exigien les bases de la convocatòria. La declaració de l'impost sobre societats que va incorporar l'agent al sobre A no presenta el mateix format, i no es va esmenar el defecte malgrat el requeriment exprés que se li va fer.

5.- La representació de l'entitat Vendrell, adjudicatària del lot 1, s'oposa igualment al recurs i sol·licita que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb les següents argumentacions:

L'agent va presentar la declaració de l'impost sobre societats de l'exercici 2017, en lloc dels comptes anuals dipositats al Govern, com requeria el plec de condicions, i sense que consti la correspondència entre els dos documents.

L'article 28 de la Llei 93/2010 preveu un objectiu de reordenació dels tràmits, però no se'n deriva un dret subjectiu a deixar d'aportar la documentació requerida al plec de condicions.

La sentència no és contradictòria, ja que una cosa és reconèixer la legitimació activa dels recurrents, com a participants en el concurs, i una altra la decisió de fons sobre que la seva oferta no complia els requisits necessaris.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, s'impugnen en aquest procés les resolucions administratives que van adjudicar definitivament el concurs de les línies de transport nacional regular de viatgers de l'any 2019 al 2034.

La sentència apel·lada ha conclòs que l'oferta presentada per la UTE integrada per les entitats Sainz no complia els requisits formals exigits al plec de bases. En concret, es considera que la societat ORG_0 no va presentar els comptes anuals dipositats al Govern de l'exercici 2017, i això malgrat ser requerida a l'efecte, quan aquest document s'havia d'incloure en el sobre A de la seva oferta, segons l'apartat 6.1 del plec de bases generals i administratives que regia la licitació, el qual establia:

"Documentació econòmica i financera

Per acreditar la capacitat econòmica i financera, el licitador ha d'aportar un informe economicofinancer, declaració del volum de negoci en l'àmbit del transport públic de viatgers dels 3 darrers anys, còpia dels comptes anuals dipositats al Govern dels 3 darreres exercicis, així com un informe acreditatiu de la solvència signat per una/es entitat/s financera/es legalment autoritzada/es a operar a Andorra".

Tercer.- Per raons de sistemàtica, procedeix examinar en primer lloc si la sentència apel·lada és contradictòria en sí mateixa, tal com al·lega la representació de les societats recurrents i accepta la apel·lada Toll, que es basen en què la Batllia va acceptar en primer lloc la legitimació activa de les demandants i finalment va declarar que no podien ser les adjudicatàries del concurs.

Aquesta argumentació no pot ser compartida. La legitimació de les parts es basa en la relació que mantenen amb l'objecte del procés i el Tribunal de Batlles ha admès correctament en aquest cas la legitimació activa de les demandants, pel fet que aquestes ostenten un interès directe en l'objecte del litigi, ja que van participar en el concurs convocat per a la concessió de les línies de transport regular de viatgers, i obtindrien un clar benefici en el supòsit que es declarés el seu dret a obtenir l'adjudicació, tal com sol·liciten en la demanda. En aquestes condicions, és clar que estaven legitimades activament, d'acord amb el que disposa l'article 23.1.b) de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal.

La qüestió relativa a si l'oferta de les recurrents complia o no amb els requisits de forma i aportava la documentació exigida correspon al fons del litigi, de manera que és perfectament compatible el reconeixement de la legitimació activa de les agents per interposar la demanda amb la posterior desestimació de les seves pretensions per la inobservança en la seva oferta de les condicions establertes al plec de clàusules administratives.

En conseqüència, procedeix desestimar aquest motiu d'impugnació.

Quart.- Resulta indiscutible que la part agent no va incloure en el sobre A la documentació exigida en el plec de condicions, ja que va presentar la declaració de l'impost sobre societats de l'exercici 2017, en lloc de la còpia dels comptes anuals dipositats al Govern, dels quals només va acompanyar la memòria explicativa. D'altra banda, la UTE formada per les recurrents va tenir l'oportunitat d'esmenar aquest defecte, ja que va ser requerida a aquest efecte quan es va observar que la documentació presentada era il·legible, i tanmateix va tornar a presentar la declaració de l'impost sobre societats.

És cert que aquesta darrera incorporava, segons el model oficial de la declaració tributària, unes determinades dades comptables, com són el balanç, el compte de pèrdues i guanys i l'estat patrimonial. Ara bé, com posen de relleu les parts apel·lades, no existia constància de que aquests documents es corresponguessin amb els comptes anuals dipositats al Govern, que eren els que exigia el plec de clàusules administratives. En conseqüència, aquest capítol no va ser valorat en l'informe tècnic en què es va basar l'adjudicació del concurs.

Cinquè.- Un cop constatat aquest incompliment per part de les agents de les exigències derivades del plec de condicions, la resolució del recurs s'ha de fer d'acord amb els principis que informen la contractació administrativa i, en especial, el de publicitat i concurrència.

En primer lloc, convé recordar l'eficàcia vinculant que els plecs de clàusules administratives i de prescripcions tècniques tenen respecte dels participants en el procés selectiu i de la pròpia Administració, que ha portat a dir que constitueixen la lex contractus. En aquest cas, el contingut del plec de clàusules generals i administratives era taxatiu quan exigia que els concursants incorporessin al sobre A els comptes anuals dipositats al Govern durant els tres darrers exercicis. Les agents es van sotmetre a aquesta prescripció, i tanmateix la van desconèixer en presentar una documentació diferent, com és la declaració tributària de l'impost sobre societats de l'exercici 2017 de l'entitat ORG_0. En conseqüència, és la seva pròpia actuació la que condueix a la conclusió a què arriba la sentència apel·lada.

En segon lloc, i en íntima relació amb l'anterior, s'ha de ponderar el principi d'igualtat de tracte entre els licitadors. Si tots els altres van presentar la documentació requerida, tal com posa de relleu la sentència apel·lada, no es pot afavorir la posició de les recurrents, que van incomplir aquesta exigència i, per això, la seva oferta no pot ser valorada en els mateixos termes.

Sisè.- La sentència d'instància ha conclòs que l'oferta de les agents havia de ser exclosa pel defecte formal a què s'ha fet referència. Sobre aquest punt, es defensa en el recurs que això suposa una reformatio in peius, ja que les resolucions administratives no van acordar l'exclusió, sinó que es van limitar a ometre la valoració d'aquest capítol.

Tanmateix, no es pot apreciar la invocada reformatio in peius, ja que la situació jurídica de les recurrents no s'ha vist empitjorada per la sentència de la Batllia. La resolució del concurs no els atorga l'adjudicació de la concessió i la sentència confirma aquest extrem, això sens perjudici de que consideri, en aplicació del principi iura novit curia, que la resolució procedent era l'exclusió de l'oferta i no la valoració de la mateixa en els termes en què s'ha fet, ponderant la omissió dels documents exigits.

Setè.- En darrer terme, les recurrents invoquen el contingut de l'article 28 de la Llei 93/2010, de 16 de desembre, de mesures de promoció de l'activitat econòmica i social, i de racionalització i d'optimització dels recursos de l'Administració, segons el qual:

"En el termini de sis mesos, a comptar de l'entrada en vigor d'aquesta Llei, l'Administració ha de reordenar els tràmits administratius de manera que no es requereixi dels ciutadans cap document o informació, dels quals ja disposi l'Administració".

Aquesta prescripció legal constitueix un mandat adreçat a l'Administració, a fi de que procedeixi a adaptar els seus procediments amb la finalitat de simplificar els tràmits dels diversos procediments. Tanmateix, no atorga un dret subjectiu que permeti ometre en aquest cas els requisits derivats del plec de clàusules generals i administratives, que constitueix la lex contractus, no va ser impugnat per les recurrents i, com abans s'ha dit, ha de ser aplicat en els mateixos termes a tots els licitadors, d'acord amb el principi d'igualtat de tracte que presideix la contractació administrativa.

En conseqüència, procedeix desestimar el recurs d'apel·lació i confirmar en els seus propis termes la sentència impugnada.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

Decisio

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposen les entitats Sainz contra la sentència dictada el 26 d'abril de 2021 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.