CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Concurs assegurança mèdica complementària. Valoració de les ofertes. Marge d'apreciació del Comú (2000014/2019)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 2000014/2019 Núm. de Rotlle: TSJA-0000035/2021

SENTÈNCIA 17-2022

PARTS:

Apel·lant: Canals

Representant: Sra. Plaza

Advocat: Mercader

Apel·lant: COMÚ X

Representant: Sra. Sancho

Advocat: ídem

Apel·lant: Araujo (SUBROGADA DE ENTITY_12)

Representant: Sra. Capellà

Advocat: Blasco

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, quatre de març de dos mil vint-i-dos.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000014/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de l'entitat Canals va interposar demanda contra el COMÚ X, en què impugnava l'acord del Consell de Comú X de data 29 de novembre de 2018, que va adjudicar a Elías la contractació d'un pla d'assegurança complementària als reembossaments de la CASS i d'una assegurança de vida addicional per al personal del Comú.

La sentència de 22 de febrer de 2021 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda i ha anul·lat l'adjudicació realitzada pel Comú, amb retroacció de les actuacions a fi que l'Administració comunal valori de nou la proposta relativa a l'apartat "Millor cobertura per malalties greus diagnosticades" i assigni a l'agent els dos punts corresponents a l'especialitat d'oftalmologia.

2.- La representació de Canals ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència del Tribunal de Batlles, el qual es fonamenta, en resum, en les següents al·legacions:

S'havien de reconèixer cinc punts addicionals a la seva oferta, en l'apartat sobre la valoració de l'experiència dels licitadors, ja que l'agent prestava un servei d'assegurança a l'empresa Villegas, que té més de 100 treballadors, els quals havien d'estar coberts a partir de l'1 de gener de 2019. El plec de bases exigeix que el servei es presti a un col·lectiu superior als 100 treballadors, però no que estiguin coberts més d'aquest nombre.

Quant a l'apartat relatiu a les malalties greus, procedeix adjudicar-li els 10 punts corresponents, ja que la seva oferta és superior quant als conceptes de trasllat a centres convencionats, quimioteràpia i radioteràpia, així com a les malalties cròniques i les que afecten de manera rellevant la qualitat de vida de l'assegurat. Pel que fa als serveis administratius i la biblioteca audiovisual que ofereix la contrapart, és un element irrellevant que no pot ser valorat positivament.

Sobre la cobertura de maternitat, la quantitat de 3.000 EUR que refereix la seva oferta es refereix a cadascun dels tres conceptes inclosos, com són el part, l'atenció neonatal i el part per cesària. A més, la prima de naixement que inclou la seva proposta és superior, ja que ascendeix a 180 EUR front als 150 EUR de la contrària.

3.- La representació de Araujo ha interposat també recurs d'apel·lació contra la sentència del Tribunal de Batlles, que es basa en les següents al·legacions:

El límit de 3.000 EUR en l'oferta de Elías es refereix només a les despeses de transport i taxi de l'assegurat i un acompanyant en la segona opinió mèdica, mentre que Canals no inclou aquesta cobertura addicional, sinó només els desplaçaments a centres convencionats i no convencionats per atendre la malaltia greu, però no per sol·licitar una segona opinió mèdica.

La seva cobertura per les despeses de transport a centres no convencionats és del 100%, mentre que la contrària només cobreix el 95%.

En relació al llistat de malalties greus a les quals es reconeix un capital preufeter de 6.000 EUR, el plec de bases exigia una descripció detallada de les prestacions incloses en l'oferta i, per tant, no es pot beneficiar la contrària, que no ha especificat quines malalties es consideren greus. El detall en la definició de les malalties greus ofereix certesa i fiabilitat.

Sobre els serveis complementaris, les dues ofertes no són equivalents, ja que la seva inclou la cobertura de les malalties cròniques i de les que afecten de manera rellevant la qualitat de vida de l'assegurat.

Quant a l'especialitat d'oftalmologia, l'oferta de Canals no deia res sobre la cirurgia correctora, a diferència de Elías. A més, l'article 7 del plec de clàusules administratives disposa que la cirurgia correctora era una dels criteris a valorar en aquest apartat, de manera que s'han d'atribuir a Elías els dos punts corresponents.

4.- La representació del COMÚ X ha formulat igualment recurs d'apel·lació contra la sentència de la Batllia, que basa en les següents al·legacions:

Respecte de la cobertura del trasllat relacionat amb una segona opinió mèdica, l'oferta de Canals és la genèrica pels actes mèdics relacionats amb una malaltia greu, però no inclou el reembossament del transport d'ambulància i taxi de l'assegurat i d'un acompanyant per obtenir una segona opinió mèdica. En conseqüència, l'oferta de Elías és superior.

Les ofertes són equiparables quant al trasllat a centres convencionats, ja que ambdues preveuen un 100% per aquest concepte.

Quant a la cobertura del trasllat a centres no convencionats, Canals ofereix el 95% i Elías el 90%. Tanmateix, és més ampli el ventall de malalties per les quals Elías ofereix aquesta cobertura.

Sobre la quimioteràpia i radioteràpia, són tractaments inclosos dins l'apartat de farmàcia, que han d'estar coberts al 100%, mentre que Canals només ofereix un 95%, cosa que incompleix la cobertura mínima exigida en el plec.

Són rellevants els serveis administratius inclosos en l'oferta de Elías i no es poden considerar com a secundaris, de la mateixa manera que la biblioteca audiovisual.

Sobre el llistat de malalties greus, no és procedent premiar la indefinició de Canals, al temps que la relació que inclou Elías evita eventuals conflictes. D'altra banda, Elías estén la cobertura a les malalties cròniques i les que afecten la qualitat de vida de l'assegurat. A més, l'oferta de Elías aplica la indemnització preufetera a les malalties congènites, extensió que no preveu Canals.

En l'apartat d'oftalmologia, Canals no preveu la cirurgia correctora, mentre que Elías cobreix el 100%. Quant al forfet de 120 EUR anyals en concepte d'òptica, el Comú va valorar l'oferta de Elías ja que, encara que limitada als menors de 16 anys, és en aquesta edat quan es presenta una major necessitat de canviar ulleres i vidres.

5.- Es va donar trasllat de cadascun dels recursos a les altres parts, que els van contestar en els termes que resulten de les actuacions.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com resulta dels antecedents, l'objecte d'aquest procés versa sobre l'examen de la legalitat de l'acord del Consell de Comú X de data 29 de novembre de 2018, que va adjudicar a Elías la contractació d'un pla d'assegurança complementària als reembossaments de la CASS i d'una assegurança de vida addicional per al personal del Comú.

En la instància es va discutir la puntuació atorgada en relació a quatre dels criteris d'adjudicació previstos a l'article 7 del plec de clàusules administratives particulars, com són els relatius al currículum de l'empresa, a la millor cobertura per malalties greus diagnosticades, a la millor cobertura amb motiu de maternitat i a la millor cobertura en l'especialitat d'oftalmologia i òptica.

La sentència apel·lada del Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda en la part relativa a la impugnació del currículum de l'empresa i de la millor cobertura per maternitat. Per contra, ha considerat que procedeix considerar més avantatjosa l'oferta de Canals en l'apartat d'oftalmologia, i que se li havien d'atorgar els dos punts corresponents a aquest criteri. Respecte de la millor cobertura per malalties greus diagnosticades, la sentència disposa la retroacció de les actuacions administratives, a fi que el Comú valori de nou les dues ofertes en relació a aquest apartat, tenint en compte les consideracions contingudes en la pròpia sentència.

Atès que totes les parts discrepen del contingut de la resolució del Tribunal de Batlles, en la part que els és desfavorable, procedeix abordar de forma individualitzada l'examen de cadascun dels criteris d'adjudicació que es discuteixen.

De tota manera, i com a marc general per a la resolució del recurs, convé recordar que aquesta Sala ha declarat en reiterades ocasions que, en el procediment de concurs, l'Administració disposa d'un marge d'apreciació a l'hora de determinar quina proposta resulta més avantatjosa o convenient, això sens perjudici que hagi de respectar escrupolosament els elements reglats que resultin dels plecs de clàusules administratives o tècniques, que constitueixen l'anomenada "llei del concurs" i vinculen tant l'Administració com els que participen en el procés selectiu, en els termes de l'article 12 de la Llei de la contractació pública.

Tercer.- Sobre el criteri d'adjudicació relatiu al currículum de l'empresa, l'article 7 del plec de clàusules administratives particulars (PCAP) estableix que s'assignaran fins a 20 punts per aquest concepte, a raó de 5 punts per cada servei certificat a col·lectius superiors a 100 treballadors, amb el límit de 4 o més certificats.

Canals considera que s'ha de prendre en consideració el certificat relatiu als serveis prestats a Villegas, segons el qual, en la data d'emissió del certificat, Canals assegurava alguns dels seus empleats, mentre que, a data 1 de gener de 2019, constaria de més de 100 assegurats.

No ofereix cap mena de dubte que l'article 7 del PCAP disposa que es valoraran els serveis prestats a col·lectius superiors a 100 treballadors, i que, en la data del certificat emès per Villegas, els empleats d'aquesta empresa que Canals assegurava era inferior a aquesta xifra. En conseqüència, és obvi que no es poden tenir en compte aquests serveis.

Canals al·lega que el plec de condicions exigeix que es presti servei a un col·lectiu superior a 100 treballadors, però no que tots ells estiguin assegurats. Aquesta al·legació és totalment contradictòria amb la finalitat que es desprèn del PCAP. En efecte, si es valora l'experiència de l'empresa asseguradora, resulta clar que no es poden considerar aquelles situacions en què l'assegurança no cobreix el mínim dels 100 treballadors que fixa el plec, ja que els serveis prestats per Canals no abasten el mínim d'empleats que s'ha establert.

En conseqüència, procedeix desestimar en aquest punt el recurs d'apel·lació que interposa Canals.

Quart.- Pel que fa a la cobertura de maternitat, l'article 7 del PCAP atribueix 5 punts a la millor oferta en aquest apartat. Mentre que Canals (foli 208) va incloure el 100% de la despesa real fins a 3.000 EUR per part, atenció neonatal i part per cesària, a més de l'aportació de 180 EUR a un pla d'estalvi, Elías (folis 28 i revers del foli 35) va oferir també el 100% de la despesa real, però amb uns límits per nadó de 1.000 EUR per part normal, 3.000 EUR en cas de part per cesària i 5.000 EUR per atenció neonatal, així com un abonament de 150 EUR per nadó infantat.

Canals al·lega que el límit de 3.000 EUR establert en la seva oferta no s'aplica de manera conjunta als parts normals, a les cesàries i a l'atenció neonatal, sinó individualment a cadascun d'aquests conceptes, com es desprendria del fet que els parts eutòcics són antagònics amb les cesàries.

Per resoldre aquesta qüestió, cal tenir en compte que l'oferta de Canals és notablement més sintètica que la de Elías, ja que aquesta darrera incorpora una extensa memòria on es descriuen cadascuna de les cobertures que ofereix. En aquestes circumstàncies, la manca de concreció de l'oferta de Canals no pot beneficiar la seva autora.

En aquest cas concret, la proposició de Canals es refereix a un únic límit de 3.000 EUR aplicable a les tres contingències, a diferència del que succeeix en altres apartats, tal com posa de relleu la sentència apel·lada.

És cert que la cobertura del part normal i de la cesària són excloents entre sí, però no succeeix el mateix amb l'atenció neonatal, que subsegueix un i altra. En conseqüència, una cobertura de 1.000 EUR per part normal, de 3.000 en cas de cesària i de 5.000 per atenció neonatal és clarament superior al límit conjunt de 3.000 EUR que ofereix Canals Aquesta conclusió queda reafirmada pel fet que els límits previstos per Elías s'apliquen a cada nadó, el que fa que la seva proposta sigui especialment més beneficiosa en els casos de parts múltiples. Finalment, la indemnització preufetera de Elías de 150 EUR és incondicional, mentre que la de Canals es subjecta a la creació d'un pla d'estalvi.

En conseqüència, s'ha de desestimar el recurs de Canals, ja que resulta ajustada a dret l'assignació a Elías dels 5 punts establerts en aquest capítol.

Cinquè.- Respecte de la contingència d'oftalmologia, el Comú va valorar com a més favorable l'oferta de Elías i li va atorgar els 2 punts corresponents. Aquesta puntuació responia fonamentalment al fet que aquesta empresa oferia la cobertura del 100% de la despesa real acreditada en cas de cirurgia correctora, mentre que Canals no feia referència a aquesta contingència.

La sentència apel·lada ha considerat que la cirurgia correctora no es pot tenir en compte com una cobertura addicional, ja que es tracta d'una cobertura bàsica obligatòria. Ara bé, aquesta conclusió omet que l'article 7 del PCAP inclou la cirurgia correctora dins dels "altres serveis complementaris ofertats" (foli 175), i que la menciona expressament com una de les contingències que es poden valorar dins d'aquest apartat d'oftalmologia.

En conseqüència, l'atribució a Elías dels dos punts corresponents a aquest capítol resulta ser ajustada al plec de condicions. D'altra banda, la discussió sobre la cobertura d'òptica als menors de 16 anys o a tots el beneficiaris té una entitat menor, i no pot desvirtuar la millor oferta de Elías derivada de la inclusió de la cirurgia correctora.

Procedeix, doncs, estimar en aquest punt els recursos que interposen Elías i el COMÚ X.

Sisè.- L'apartat relatiu a la cobertura de les malalties greus diagnosticades es divideix al seu torn en diversos subapartats, que han de ser objecte d'examen individualitzat.

La cobertura del trasllat relacionat amb malalties greus inclou en les dues ofertes una segona opinió mèdica, però només en el cas de Elías s'inclou expressament (foli 47) el transport de l'assegurat i un acompanyant amb aquesta finalitat, fins al límit de 3.000 EUR. La sentència apel·lada ha considerat que també l'oferta de Canals inclou aquesta contingència, ja que la seva proposta (foli 208) fa referència als "serveis d'ambulància i taxi". Tanmateix, aquesta cobertura està enumerada en un apartat diferent a la "segona opinió mèdica", de manera que s'ha de considerar que el transport es refereixi només al tractament de les malalties greus i no a l'obtenció d'una segona opinió mèdica. Corresponia a Canals especificar degudament el contingut de les cobertures que oferia i, com abans s'ha dit, la indefinició sobre aquest punt no pot beneficiar a qui la produeix, especialment quan el PCAP (foli 174) exigia que la memòria contingués una descripció detallada de les prestacions ofertes pel licitant, tant les obligatòries com les addicionals. En conseqüència, procedeix confirmar el criteri del Comú i considerar més adient la proposta de Elías.

Finalment, també s'arriba a la mateixa conclusió quant a les malalties cròniques o que afectin d'una manera rellevant a la qualitat de vida de l'assegurat, que s'inclouen en l'oferta de Elías, a més de les malalties greus enumerades en el llistat, que no són equiparables, mentre que la proposició de Canals no incorpora les primeres.

En conseqüència, valorant en conjunt la cobertura de les malalties greus, s'arriba a la conclusió que l'oferta de Elías resulta ser més favorable en tots els apartats, excepte en el capítol relatiu al trasllat a centres no convencionats, així com en el trasllat a centres convencionats, en què ambdues proposicions són equiparables. Procedeix, doncs, considerar ajustada a dret la decisió comunal d'adjudicar a l'oferta de Elías els 10 punts que preveu l'article 7 del PCAP.

Setè.- Per tot això, s'ha de concloure que no es pot apreciar cap infracció del procediment, error manifest o arbitrarietat en la decisió del Comú sobre l'atribució de les puntuacions discutides, sinó que la mateixa s'ajusta a les previsions dels plecs de condicions i s'inscriu legítimament dins de l'àmbit d'apreciació de que disposa.

Resulta procedent, en conseqüència, estimar els recursos d'apel·lació que interposen el Comú i Elías, i desestimar correlativament el que formula Canals, confirmant doncs la resolució comunal impugnada.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en ambdues instàncies.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar els recursos d'apel·lació que interposen el COMÚ X i l'entitat Araujo, i desestimar el que formula Canals, tots ells contra la sentència dictada el 22 de febrer de 2021 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, que es revoca i deixa sense efecte.

Segon.- Desestimar la demanda interposada per Canals contra l'acord del Consell de Comú X. de 29 de novembre de 2018, que es declara ajustat a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.