Procediment disciplinari: imposibilitat de recórrer la incoació i validitat de la mesura cautelar de trasllat

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornella Solà

Objecte: Procediment disciplinari. L'acord d'incoació no és un acte recurrible. Mesura cautelar de canvi de lloc de treball degudament motivada

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000036/2024

ORIGEN.- 2000048/2023 - 0

NIG: 5300545320230000083

SENTÈNCIA 69-2024

PARTS :

Apel·lant: Sr. Querol

Representant: ídem

Advocat: Sr. Arnau

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Villalba

Advocada: Sra. Anaya

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert ANDRÉS PEREIRA

Magistrades: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Andorra la Vella, el 20 de novembre de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000048/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La part agent va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Govern d'Andorra amb núm. 367811/2023, de 12 d'abril del 2023, mitjançant la qual s'acorda:

No admetre a tràmit el recurs administratiu núm. 9.619.747, interposat en data 19/01/2023 contra la providència d'incoació de l'expedient disciplinari núm. DIAJ/ED/01-22, de data 19-12-2022.

No admetre a tràmit el recurs interposat contra la resolució núm. 1/2023, que va desestimar la recusació de la instructora en el marc de l'expedient disciplinari incoat contra l'agent.

Desestimar el recurs administratiu núm. 9.619.747 pel que fa la impugnació de la mesura cautelar adoptada a l'esmentat procediment disciplinari.

2.- En sentència d'instància es considera, d'una banda, que la providència d'incoació d'un procediment disciplinari no és un acte de caràcter definitiu, doncs justament inicia el procediment administratiu en qüestió, ni tampoc impossibilita la continuació del procediment sinó que precisament l'impulsa, ni genera cap mena d'indefensió, ans al contrari, ja que en el decurs de la seva tramitació l'expedientat podrà articular tots aquells mecanismes de defensa que consideri necessaris si, com així manifesta, el mateix nega la realitat de part dels fets atribuïts.

D'altra banda, a la sentència apel·lada es sosté que tampoc es pot recórrer la resolució que desestima la recusació de l'instructor.

I, a l'últim, pel que fa a la mesura cautelar acordada, es conclou que estava justificada, a la vista dels fets que es descriuen a la providència d'incoació del procediment.

Per tot així, la sentència d'instància desestima la demanda promoguda per la part agent, i declara que la Resolució del Govern d'Andorra amb núm. 367811/2023, de 12 d'abril del 2023, és ajustada a dret i als fins que legitimen l'actuació administrativa.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el demandant estima, en substància, que:

- No es podia resoldre el recurs sense haver practicat les proves proposades, havent-se causat indefensió a la part agent.

- La providència d'incoació del procediment disciplinari pot ser objecte de recurs perquè causa indefensió, i vulnera el principi de legalitat i de tipicitat, compte tingut que els fets que se li imputen -que, segons el recurrent, es limiten a una mera manca de puntualitat-, no poden ser qualificats com a falta greu o molt greu.

- La incoació també vulnera el principi de presumpció d'innocència, de presumpció de veracitat, i el de culpabilitat i penalitat.

- La resolució de 19 de desembre de 2022 no està motivada, compte tingut que no esmenta l'article concret relatiu a la infracció que s'atribueix al demandant, i la resolució de la mateixa data que acorda la mesura cautelar parla de "gravetat" però sense indicar els motius d'aquesta gravetat.

- La mesura cautelar no conté l'exposició dels fets en els quals es fonamenta.

- El 10 d'agost de 2022 va demanar una reunió en privat amb el Director del Departament d'Infància, Adolescència i Joventut per exposar-li una situació d'assetjament laboral per dues treballadores, superiors seves, però la reunió es va celebrar amb la presència d'una d'elles. Aquesta reunió tenia per objecte denunciar el constant qüestionament de la seva tasca, però el Director va considerar que no hi havia una situació d'assetjament, i que la seva denúncia era reactiva a la seva manca -suposada, segons l'agent-, de rendiment.

- És totalment legítim no acceptar opinions que van en contra de la seva persona o de la seva vàlua professional.

- Desconeixia el contingut de l'informe que el Director va sol·licitar en data 10 d'octubre de 2022.

- A l'informe de la Sra. Diez s'addueix a la dificultat de l'agent "durant el mes de gener de 2022 per treballar amb equips d'altres serveis", però aquesta dificultat només es dona amb una professional externa amb la que l'agent havia mantingut una relació de parella, qui va iniciar un seguit d'atacs utilitzant el contacte professional per a motivacions personals, situació que es va mantenir fins que la secretària d'Estat decideixi decretar una situació d'incompatibilitat, per evitar el dany emocional que s'estava causant a l'agent.

- La tensió existent a les reunions es va incrementar quan l'agent va exposar certes irregularitats en el servei al propi Director, a la Cap de l'Àrea, i a la Ministra.

- Les dificultats per arribar a acords, les discrepàncies tècniques o la sobrecàrrega emocional no suposen cap falta.

4.- En la seva contesta el Govern estima, en substància, que:

- La sentència d'instància motiva i raona que no són recurribles ni la providència d'incoació del procediment ni la decisió de no acceptar la recusació de l'instructor.

- Pel que fa a la mesura cautelar, la sentència té en compte que, a la pròpia resolució d'incoació del procediment, es justifica la decisió presa per l'Administració.

- Algunes de les proves proposades per l'agent sí que es van practicar en el procediment seguit a la Batllia, i les que van ser rebutjades ho han ser motivadament, compte tingut que la seva pràctica suposaria entrar en el fons del procediment disciplinari, que ni tan sols s'ha instruït.

- La funció de la providència d'incoació d'un procediment disciplinari no és la de tipificar els fets.

- L'adscripció de l'agent en un altre lloc de treball està totalment justificada, a la vista de les seves dificultats de coordinació i de planificació laboral amb la resta de professionals del SEAF i del SEAIA, i que això afectava directament i de forma negativa el bon funcionament de l'Àrea d'Atenció a la Infància i Adolescència, que s'encarrega de la gestió d'expedients en els quals estan involucrats infants, adolescents tutelats, famílies biològiques i famílies d'acollida, que se'n poden veure perjudicats.

- Les instal·lacions on, segons la mesura cautelar, l'agent ha de desenvolupar les seves tasques s'ubiquen al Servei de Trobada, i són adequades.

- La mesura cautelar no té naturalesa sancionadora sinó que únicament cerca l'assegurament de l'efectivitat del procediment així com la protecció dels interessos de tercers.

5.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb la part apel·lada.

6.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Anàlisi del procediment administratiu

Segons consta a la providència d'incoació del procediment disciplinari, de data 19 de desembre de 2022, el Director del Departament d'Infància, Adolescència i Joventut va tenir coneixement de nombroses divergències professionals entre l'agent i altres professionals vinculats, i es va obrir una informació prèvia per determinar el seu origen, i si podien ser motiu de la incoació d'un procediment disciplinari. Les actuacions atribuïdes a l'agent són les que consten a la mateixa providència d'incoació de l'expedient:

"(...) des del mes de gener del 2022, la Sra. Diez (cap de l'Àrea d'Atenció a la Infància i l'Adolescència) realitzà reunions de seguiment setmanals amb ambdós professionals del Servei Especialitzat d'Acolliment Familiar (en endavant SEAF), per valorar l'estat dels expedients i la intervenció realitzada.

Em consta que aquestes reunions resultaren especialment dificultoses quan hi havia un qüestionament tècnic (per part de la cap o inclús de la Sra. L.) contrari a la vostra opinió, i que li costava acceptar aquesta opinió divergent i inclús complir amb determinades demandes de la cap, havent d'insistir i persistir en aquestes -per exemple tenir al dia els seguiments dels expedients, la realització d'informes o estructurar i prioritzar la intervenció.

L'evolució i continuïtat d'aquestes reunions i de les nombroses discrepàncies tècniques propicià que fins i tot exposéssiu estar patint una situació d'assetjament laboral per part de la cap d'àrea, aspecte que em vau traslladar.

Aquesta direcció analitzà l'exposat, no considerant dita situació d'assetjament, després de parlar amb les parts individual i conjuntament (com per exemple en reunió del 10 d'agost), però sol·licitant esforços per millorar la relació i comunicació davant certes situacions de desavinença puntuals.

He estat també coneixedor que aquestes discrepàncies tècniques i manques de consens en els acords s'han anat ampliant a professionals d'altres serveis vinculats als expedients d'acolliment, més concretament a diferents professionals del Servei Especialitzat d'Atenció a la Infància i Adolescència, del Servei d'Acompanyament Familiar, del Servei de Trobada familiar i del Centre Residencial d'Acció Educativa la Gavernera, professionals amb quins el SEAF requereix d'una elevada coordinació per la correcta gestió dels expedients.

L'augment progressiu de les discrepàncies, la dificultat per revertir aquesta situació al ésser cada cop més generalitzada entre els companys i la preocupació pel bon funcionament dels serveis oferts pel Servei, propicià que la direcció sol licités a la cap d'àrea la realització d'un informe on es recollissin les dificultats detectades en l'exercici de les vostres funcions.

En aquest informe, de data 10 d'octubre del 2022, la cap d'àrea relata fets i exposa la difícil situació que viu el Servei d'Acolliment Familiar i la preocupació de què els fets relatats afectin directament als serveis prestats, tenint en compte que es tracta de famílies acollidores i infants i adolescents tutelats pel ministeri i les greus conseqüències que pot tenir per aquestes persones si el suport o la coordinació per part dels professionals vinculats no és el correcte.

Entre altres, la cap d'àrea relata fets protagonitzats pel vostè com els següents:

-En relació a l'organització i la gestió de la seva agenda de treball, s'exposa nombroses ocasions en les que arriba tard o fins i tot no arriba a reunions, amb membres de l'equip o del ministeri, a formacions i fins i tot a trobades amb famílies d'acollida.

-Les dificultats que presenta, exposant fets des del mes de gener del 2022, per treballar en equip amb altres professionals de diferents serveis, propiciant malestar en aquests darrers així com, en ocasions, provocant alteracions del servei.

- Fets i situacions en les que no segueix les indicacions donades per la seva superior, els terminis de treballs o els acords presos en reunions d'equip.

Les vostres discrepàncies prop de la cap d'àrea s'han mantingut i accentuat amb el pas del temps i vostè em reiterà una situació d'assetjament no resolta motiu pel qual em va lliurar un informe escrit, de data 28 d'octubre.

Durant aquest període s'han mantingut diverses reunions entre les parts (Direcció, Cap d'Àrea i vostè) per tractar diferències tècniques i propiciar arribar a acords

Per la seva banda però, alguns professionals de la resta de serveis associats especialment del Servei Especialitzat d'Atenció a la Infància i l'Adolescència amb quin el SEAF requereix major coordinació- han anat exposant a la direcció la creixent dificultat de relació professional amb vostè, aspecte que ha interferit -en diversa mesura- en la coordinació i actuació prop dels expedients compartits.

Finalment, en data 25 de novembre, totes les professionals de dit Servei sol·licitaren poder-se reunir amb la direcció, exposant una situació de sobrecàrrega emocional vinculada a la difícil relació professional que mantenien amb vostè.

Des de la data de l'informe de la cap d'àrea i fins avui la direcció també ha pogut evidenciar algunes incidències laborals que exposo a continuació:

-En data 6 d'octubre, es celebra una Comissió d'Atenció a la Infància i l'Adolescència (en endavant CAIA) per tractar en exclusiva els expedients d'Acolliment Familiar. Donada la baixa laboral de la Sra. L., vostè n'és la persona suplent i es persona 30 minuts més tard a l'inici de la reunió

-En data 1 de desembre, es celebra una nova CAIA, i vau arribar 40 minuts tard. Aquesta Comissió es celebra sempre a les 9 hores i vau exposa una confusió en una informació escrita al correu electrònic, amb informació vinculada al zoom de la reunió.

-En la formació violència de gènere i consum de drogues, organitzada per l'Àrea de polítiques d'igualtat pels diferents professionals vinculats, vau assistir amb una hora de retard."

I, a la vista d'aquests fets, el mateix 19 de desembre del 2022 el director del Departament d'Infància, Adolescència i Joventut dicta una altra resolució per la qual s'adopta una mesura cautelar, consistent en la "seva adscripció temporal a les dependències del Servei de Trobada Familiar, durant la instrucció de l'expedient disciplinari i fins a la resolució del mateix, amb efectes immediats. La tasca a desenvolupar serà la finalització i actualització d'informes i seguiments realitzats fins a la data, l'inici dels treballs de redacció del Reglament d'assoliment familiar i la realització de tasques inherents al Servei de Trobada Familiar -sempre que sigui possible per horaris-."

L'adopció d'aquesta mesura cautelar es justifica en els motius que hi consten a la pròpia resolució: "atesa la gravetat dels fets que s'investiguen i l'afectació directa envers terceres persones del seu entorn de treball" així com per "assegurar l'eficàcia de la instrucció i de la pròpia resolució."

Ambdues resolucions de data 19 de gener de 2022 -la que acorda la incoació del procediment, i la que adopta la mesura cautelar- es van intentar notificar a la part agent de forma presencial, però en va refusar signar les corresponents notificacions, com acrediten les dues signatures dels testimonis d'aquest refús.

El 27 de desembre de 2022 l'agent va interposar recurs administratiu contra la incoació del procediment i contra la mesura cautelar adoptada. També va interposar recurs contra la Resolució núm. 1/2023, que va desestimar la recusació de la instructora en el marc de l'expedient disciplinari incoat contra l'agent.

La resolució del Govern d'Andorra amb núm. 367811/2023, de 12 d'abril del 2023, no va admetre el recurs contra la incoació del procediment disciplinari ni contra la resolució que va desestimar la recusació plantejada, i el va desestimar pel que fa a la mesura cautelar acordada.

Tercer.- Normativa d'aplicació

Segons estableix l'article 129.2 Codi de l'Administració "Es pot interposar recurs administratiu contra els actes definitius i contra els actes de tràmit que impossibilitin la continuació del procediment, i també contra els que produeixin indefensió."

L'art. 92.4 de la Llei 1/2019, del 17 de gener, de la funció pública (LFP) disposa que la resolució que resol l'incident de recusació "no és susceptible de recurs", i això "sense perjudici que es pugui al·legar posteriorment en el recurs que es formuli contra la resolució definitiva de l'expedient disciplinari".

D'altra banda, l'art. 92 de la LFP regula el contingut de l'acord d'incoació, que té com a funció la de designar un instructor, mentre que l'art. 92 del mateix text legal, disposa que és en el plec de càrrecs on s'hauran de concretar la descripció dels fets que s'imputen a la persona expedientada, la seva qualificació jurídica -amb indicació de la disposició o les disposicions legals que els tipifiquen com a infracció- i la sanció o les sancions que siguin aplicables, també amb expressió de la disposició legal que les estableix, i quan s'haguessin adoptat mesures cautelars, en el moment de redactar el plec de càrrecs, o en qualsevol moment posterior de la tramitació de l'expedient, l'instructor pot proposar motivadament a l'òrgan competent que s'aixequin o, si escau, que es prorroguin fins a l'execució efectiva de la sanció.

A l'últim, l'art. 96 de la LFP disposa que en l'acord d'incoació d'un expedient disciplinari, o en qualsevol moment posterior, l'òrgan competent per incoar l'expedient pot adoptar, motivadament, les mesures cautelars que consideri necessàries per garantir l'eficàcia de la instrucció o de l'execució de la resolució que pugui recaure. L'adopció de mesures cautelars requereix l'audiència prèvia de la persona expedientada, excepte en els casos en què les mesures podrien perdre virtualitat o esdevenir ineficaces si se'n posposés l'adopció fins després d'aquest tràmit; en aquests casos l'audiència prèvia es pot substituir per un tràmit d'al·legacions immediatament posterior.

El mateix art. 96 concreta que, en cas que l'expedient s'instrueixi per una falta greu o molt greu, es pot acordar, com a mesura cautelar, la suspensió cautelar de funcions i de retribucions o l'adscripció temporal de la persona expedientada a un altre lloc de treball, i que, en el moment de resoldre sobre l'adopció, la pròrroga o l'aixecament de les mesures cautelars, s'han de valorar la gravetat dels fets imputats, les circumstàncies que concorren en cada cas i l'expedient personal del funcionari o treballador públic interí.

Quart.- Resolució del cas

D'entrada cal dir que la Resolució del Govern núm. 367811/2023, de 12 d'abril del 2023, distingeix clarament el contingut dels actes que foren recorreguts en via administrativa -la providència d'incoació de l'expedient disciplinari, la mesura cautelar acordada, i la resolució per la qual no es va admetre la recusació plantejada per l'agent-, i en ella es decideix no admetre a tràmit el recurs contra la providència d'incoació de l'expedient disciplinari, i contra la resolució que no admet la recusació.

En canvi, sí es va admetre el recurs pel que fa la impugnació de la mesura cautelar adoptada al procediment disciplinari, si bé es va desestimar.

També a la sentència d'instància es distingeix clarament el contingut dels diferents actes administratius, i si poden ser o no objecte de recurs. I, es pot avançar ara, que aquest Tribunal comparteix les conclusions a les que s'arriba a la referida sentència. De fet, el recurs d'apel·lació no fa una crítica de la sentència apel·lada sinó que es limita a reproduir els arguments ja exposats al recurs administratiu i reiterats a la demanda.

Així, la part agent torna a insistir en que la providència d'incoació del procediment és un acte recurrible perquè li causa indefensió. Aquesta al·legació s'analitza a la sentència d'instància, sense que en el recurs es desvirtuïn els seus fonaments als que es pot afegir que la mera incoació cap indefensió pot comportar, ni tampoc pot suposar la vulneració de la presumpció d'innocència. De fet, la incoació és merament l'acte pel qual s'inicia un procediment, sense que suposi prejutjar el seu resultat final.

Una altra cosa és la mesura cautelar, que sí és un acte recurrible, com han entès el Govern i l'òrgan d'instància. En el cas que ens ocupa, la mesura acordada va ser l'adscripció temporal a les dependències del Servei de Trobada Familiar, durant la instrucció de l'expedient disciplinari i fins a la resolució del mateix, amb efectes immediats. Aquesta mesura venia justificada, segons consta a la pròpia resolució, "atesa la gravetat dels fets que s'investiguen i l'afectació directa envers terceres persones del seu entorn de treball" així com per "assegurar l'eficàcia de la instrucció i de la pròpia resolució."

En el recurs d'apel·lació es ve a sostenir que els fets que es descriuen en la providència d'incoació es limiten a faltes de puntualitat, que no poden ser considerades com a una infracció greu o molt greu sinó lleu. Tanmateix, les circumstàncies descrites a la incoació del procediment -i sense perjudici de la concreció que es pugui haver fet en el plec de càrrecs-, permeten constatar que no es tracta d'una mera falta de puntualitat, sinó que l'actuació de l'agent ha dificultat les reunions de treball, i ha incomplert determinades demandes de la seva cap, com "tenir al dia els seguiments dels expedients, la realització d'informes o estructurar i prioritzar la intervenció".

I no es pot deixar de vista que l'agent és psicòleg -circumstància que consta al recurs administratiu interposat, concretament el foli 21 de l'expedient administratiu-, i en tal condició treballa al Departament d'Infància, Adolescència i Joventut, que és una unitat especialment sensible en atenció a les persones afectades -menors, i famílies biològiques o d'acollida-, i els dret concernits.

A més, dintre de les mesures que es podien haver adoptar -la suspensió cautelar de funcions i de retribucions o l'adscripció temporal de la persona expedientada a un altre lloc de treball-, s'ha optat per la menys gravosa per l'expedientat.

Per això, ateses les circumstàncies i la justificació de la mesura adoptada, es considera que s'ajusta a la normativa abans citada, i que l'Administració ha motivat de forma suficient la decisió presa, a la vista del contingut de l'acord d'inici del procediment i de la pròpia resolució d'adopció de la mesura.

Cinquè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per la part agent.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució impugnada en la instància és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.