Recurs d'apel·lació per falta d'avís de l'administració sobre la necessitat d'una llicència d'agregació

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornella Solà

Objecte: Tràmit de l'art. 111 del Codi d'Administració obliga advertir al sol·licitant de les deficiències de la seva sol·licitud

Tribunal Superior de Justícia

Yuste Administrativa

TSJA.- 0000083/2023

ORIGEN.- 2000025/2023 - 0

NIG: 5300545320230000008

SENTÈNCIA 58-2024

PARTS :

Apel·lant: ORG_0

Representant: Sra. Escudero

Advocat: Sr. Talavera

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Gibert

Advocat: Sr. Bonet

Apel·lat: COMÚ D'ESCALDES-ENGORDANY

Representant: Sra. Duque

Advocat: Sr. Ramirez

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert ANDRÉS PEREIRA

Magistrades: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Andorra la Vella, el 18 d'octubre de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Yuste Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 2000025/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La societat ORG_0 va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució de la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) de data 18 de novembre del 2022 i referenciada amb número 355155/2022 (f. 303-310). Aquest acte resolutori confirmà en via de recurs administratiu la resolució número 946/2022 dictada pel Comú d'Escaldes-Engordany el 27 de juny del 2022 (f. 106) i que al seu torn desestimava la sol·licitud de llicència d'obres presentada per l'ara apel·lant el 10 de juliol del 2020, en relació a un projecte de rehabilitació d'un edifici d'habitatges plurifamiliar situat a l'Av. X. X-X i Av. X, d'Escaldes-Engordany (f. 22-23).

2.- En la sentència núm. 53-2023 el Tribunal unipersonal de la secció administrativa va desestimar la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació la societat ORG_0 va estimar, en substància, que:

- La sentència interpreta de forma incorrecta l'article 73 del Reglament de Construcció i els articles 39 i 111 del Codi de l'Administració.

- L'Administració no té potestat per decidir quan aplica el tràmit d'esmena previst a l'article 73 del Reglament de Construcció.

- Segons la jurisprudència, el caràcter esmenable o no d'un projecte es defineix en base a criteris temporals.

- S'ha denegat la llicència perquè el projecte no respecta els límits parcel·laris definits al POUP, que a la vegada recull les determinacions del cadastre, la qual cosa suposa que s'està efectuant un control de legalitat general basat en qüestions de dret privat.

- El projecte respecta els paràmetres urbanístics.

- No hi ha cap norma que digui que una llicència s'ha de denegar perquè la superfície del projecte no s'ajusta a la superfície del cadastre.

- La prova practicada demostra que la superfície i els límits del projecte reflecteixen la realitat construïda.

- L'article 106 bis del Reglament Urbanístic i l'article 2.10 de l'Ordinació comunal es refereixen a les llicències de parcel·lacions, que no s'han de confondre amb les llicències d'agregacions pures, en les que no cal verificar el compliment de cap paràmetre sinó que es concedeixen automàticament.

- La manca d'agregació no podia condicionar la concessió de la llicència d'obres de rehabilitació.

- Si es considerés que era necessària la llicència d'agregació, aleshores es tractaria d'un defecte esmenable per la via de l'article 73 del Reglament de Construcció.

- Invoca les sentències de la Yuste Administrativa núm. 8-2009, de 29 de gener del 2009, i 18-2005, de 5 de maig del 2005.

4.- En la seva contesta el Govern va considerar, en substància, que:

- L'article 73 del Reglament de Construcció es refereix als defectes que poden ser esmenables, supòsit que no es dona en el cas que ens ocupa.

- Amb caràcter previ a la sol·licitud de llicència d'obres, era necessari haver demanat i obtingut una llicència d'agregació de les tres finques on es situa l'edifici, llicència que ni tan sols s'ha demanat.

-Tampoc no es pot invocar l'article 111 del Codi de l'Administració, que permet atorgar 10 dies a l'interessat per esmenar defectes, compte tingut que per l'agregació de les finques s'havia d'instar un altre procediment, i és impossible que en 10 dies s'aconsegueixi una llicència d'agregació.

- La delimitació dels terrenys on es vol fer el projecte constructiu no coincideix amb la que figura al POUPEE i al cadastre.

- L'agregació de les finques no és una mera formalitat.

5.- A l'últim, el Comú d'Escaldes-Engordany es va oposar al recurs, tot defensant que:

- La part agent introdueix per primera vegada en aquesta instància l'al·legació relativa a la manca de motivació de la resolució, però, en tot cas, la resolució sí està motivada.

- El defecte en la sol·licitud era essencial, la qual cosa impedia fer ús de l'article 73 del Reglament de Construcció i de l'article 111 del Codi de l'Administració, com s'ha interpretat a la sentència del TSJA 38-2007.

- L'informe del Sr. Yuste no resol el problema de l'agregació, però tampoc la qüestió relativa a que l'edifici que es vol rehabilitar -situat als núm. XXXX i 1b de l'Avinguda del Pessebre- està fora d'ordenació per les alineacions i els rasants.

- La sentència considera que hi ha una discordança entre els límits del projecte i els que consten al planejament urbanístic, i aquest és un motiu de legalitat estricta.

- L'agregació no és un tràmit automàtic, i cal primer sol·licitar aquesta agregació i determinar quants m2 té la finca resultant, i a partir d'aquest moment es podrà instar un procediment de rectificació de les dades del cadastre, i mentre aquesta operació no es produeixi, hauran de prevaldre les dades que consten al POUPEE i al cadastre, que no han estat impugnats per la part agent.

- El projecte envaeix terrenys comunals.

- La discussió sobre la superfície real de la finca s'ha de fer en el procediment previst a l'article 22 del Reglament de gestió del cadastre de la parròquia d'Escaldes-Engordany.

- L'agregació és la transformació de dos o més finques en una única finca i suposa una transformació del sòl, i, en conseqüència, està subjecte a llicència.

- És necessari que el projecte d'edificació es presenti sobre una única parcel·la i no sobre tres.

- Les sentències esmentades per la part agent no són aplicables al cas que ens ocupa.

6.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant venia a confirmar les seves al·legacions, i va afegir que en primera instància sí va sostenir que desconeixia perquè el Comú havia entès que uns defectes eren esmenables i altres no, la qual cosa portava a la conclusió que la resolució estava mancada de motivació, i que el termini d'un mes previst a l'article 73 del Reglament de Construcció seria en tot cas per presentar la sol·licitud d'agregació, però no per aportar la resolució que acordi la dita agregació.

I, en els respectius escrits de conclusions, el Govern i el Comú d'Escaldes-Engordany van donar per reproduïdes les al·legacions formulades en oposar-se al recurs d'apel·lació, i van quedar vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

7.- La sentència d'aquesta Yuste núm. 13-2024, de data del 25 de març del 2024, desestimà el recurs interposat per la part agent.

8.- La societat agent va interposar recurs d'empara davant del Tribunal Constitucional (causa 2024-26-RE), que, a la seva sentència del 9 de setembre del 2024, va estimar parcialment el recurs, i va anul·lar la sentència del 25 de març del 2024, dictada per aquesta Yuste Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, ordenant retrotreure les actuacions al moment anterior al seu pronunciament.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Yuste Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- El procediment administratiu previ

El 10 de juliol del 2020 la part agent va presentar una sol·licitud relativa a un projecte de rehabilitació d'un edifici d'habitatges plurifamiliar situat a l'Av. X x-x i Av. X d'Escaldes-Engordany (f. 22-23). Es tractava, doncs, d'una sol·licitud de llicència per la rehabilitació d'un edifici ja bastit i que ocupa tres parcel·les diferents (aquesta data no es posa en qüestió per la part agent).

El Comú d'Escaldes-Engordany, sense fer ús de l'article 73 del Reglament de construcció ni de l'article 111 del Codi de l'Administració, va denegar la llicència per Resolució de data 27 de juny del 2022, en considerar que la llicència sol·licitada recollia uns límits i metres quadrats diferents del que consten en els arxius i la normativa comunals, el cadastre i el POUPEE.

Disconforme amb aquesta decisió, l'interessat va presentar recurs administratiu davant la Comissió Tècnica d'Urbanisme, que el va desestimar per Resolució de data 18 de novembre del 2022.

Tercer.- El procés contenciós posterior i la sentència del Tribunal Constitucional

A la sentència apel·lada es diu, encertadament, que l'Administració competent no pot condicionar la concessió de les llicències a l'acreditació de la titularitat dels béns afectats, havent de cenyir el seu control de legalitat a la comprovació del compliment formal i legal de la llicència presentada, i que, per tant, a l'analitzar una llicència com la que ens ocupa l'Administració ha d'efectuar un control de la mateixa, no en base a la legalitat en general sinó, en base estrictament a la legalitat urbanística, tot afegint que en el present cas el problema "no es planteja en quant a la titularitat dels béns implicats sinó en l'existència d'una discordança entre els límits que presenta la llicència i els que consten en el planejament urbanístic".

Doncs bé, a l'informe del Cap del cadastre, que es va adjuntar a la resolució del Comú desestimatòria de la llicència, consta que la superfície bruta que consta al projecte és de 791,80 m2, mentre que la que consta al POUPEE i al cadastre és inferior, concretament de 729,89 m2. Per això, l'impediment per la concessió de la llicència està en la disconformitat del projecte amb la normativa urbanística comunal. En definitiva, aquest Tribunal comparteix la conclusió a la qual arriba el Batlle d'instància, és a dir, que "la divergència entre realitats físiques, límits projectats i planificació del POUP és una qüestió purament urbanística que s'escapa de la cobertura de l'esmentada clàusula" (es refereix a l'article 58.2 del Reglament de construcció, que recull expressament el principi segons el qual "Les llicències urbanístiques s'entenen atorgades salvat el dret de propietat i sense perjudici dels drets de tercers.")

Recordi's que l'article 107.1 del Reglament de Construcció requereix la presentació d'un projecte signat per un tècnic competent i visat, si escau, pel col·legi professional corresponent, que comprengui: el plànol de situació de la finca; un plànol topogràfic d'emplaçament de la finca, en el qual s'expressi la seva situació, amb referència als vials existents i amb assenyalament dels elements naturals i de les construccions existents, indicant les coordenades dels punts que delimiten el solar i les edificacions existents en els solars confrontants; i un plànol d'emplaçament i urbanització, entre d'altres requisits, i serà l'Administració comunal la que haurà de contrastar aquests plànols amb el POUP.

D'altra banda, cal tenir en compte que el projecte afecta a tres parcel·les, que són del mateix propietari i tenen un mateix règim urbanístic -clau 2a-, circumstàncies que, segons la part agent, l'exoneren de sol·licitar la seva agregació, però que, en tot cas -sempre segons el parer de l'apel·lant-, obligaven al Comú a fer ús de l'article 57.3 o del 73, ambdós del Reglament de construcció.

Tanmateix, l'article 14.1 del Reglament de Construcció, que regula els paràmetres específics del sistema d'ordenació d'edificació per alineacions de carrer, disposa que:

"En les zones on s'adopti el sistema d'ordenació per alineacions de carrer, s'han d'establir de forma gràfica o numèrica les condicions corresponents a cada un dels paràmetres propis d'aquest sistema d'ordenació, de manera que quedin definides clarament les regulacions a què ha d'ajustar-se el projecte d'edificació que s'ha de redactar de forma independent en cada parcel·la". (el subratllat no és del original)

No hi ha dubte, doncs, que si el projecte s'ha de redactar de forma independent en cada parcel·la, aleshores el que va presentar l'actora -que afectava a tres parcel·les diferents-, no complien aquest requisit. Aquesta regulació és coherent amb la que recull l'article 7 del mateix Reglament de Construcció, que, quan estableix les definicions per a l'establiment de paràmetres reguladors dels sistemes d'ordenació, parla sempre de "la parcel·la" (en singular).

A més, cal recordar que l'article 106 bis.1 del Reglament Urbanístic del 3 d'octubre del 2012, sotmet a llicència les operacions de parcel·lació, la segregació i l'agregació simultànies o successives de finques, llicència que té per objectiu constatar que la segregació o agregació de parcel·les es fa conforme a les previsions del planejament.

I aquesta llicència de l'agregació de les tres finques s'havia d'haver demanat per la part agent al propi Comú d'Escaldes-Engordany, però no la va sol·licitar, la qual cosa impedeix l'aplicació de l'article 57.3 del Reglament de construcció, que parteix de l'existència de dos procediments i en aquest cas només hi ha un.

En qualsevol cas, aquest precepte està previst, com indica el seu títol (Autoritzacions concurrents), per aquells supòsits en els que convergeixin competències de vàries administracions en l'actuació sobre el territori -com és l'urbanisme, la protecció de recursos naturals, la protecció de riscos naturals, la definició d'infraestructures i en general projectes d'interès nacional-, i es preveu la intervenció de més d'una Administració -cadascuna en exercici de les seves pròpies competències-, però no permet la suspensió del procediment de sol·licitud d'una llicència d'obra -que s'ha de presentar davant el Comú-per tal que el propi Comú requereixi a l'interessat que sol·liciti una llicència d'agregació al propi Comú, i que mentrestant el primer procediment resti suspès.

Aquestes conclusions són compartides pel Tribunal Constitucional a la sentència del 9 de setembre del 2024:

"3.5. Pel que fa a les al·legacions de la societat recurrent sobre l'aplicació de l'article 73 del Reglament de Construcció i de l'article 111 del Codi de l'Administració, es pot constatar que no hi ha cap discrepància sobre les normes aplicables.

3.6. Els termes de l'article 73 esmentat del Reglament de Construcció son clars. El primer apartat d'aquest article disposa que si en el decurs de la tramitació del projecte s'observa l'existència de deficiències esmenables que afectin la sol·licitud o la documentació presentades, el comú ha de requerir a la persona interessada que les esmeni en el termini d'1 mes. Per tant, és clar que correspon a l'Administració que està instruint la sol·licitud considerar si les deficiències en qüestió son o no son esmenables. Així doncs, la Yuste Administrativa va considerar de manera lògica en aquest supòsit que el termini d'1 mes no permetria el lliurament de la llicència d'agregació de les tres parcel·les, i, per tant, el Comú d'Escaldes-Engordany no tenia que requerir la persona interessada.

3.7. Aquest raonament fonamentat en Dret és lògic i no pot ser qualificat ni d'absurd, ni d'arbitrari".

Ara bé, pel que fa la interpretació de l'art. 111 del Codi de l'Administració, el Tribunal Constitucional considera que:

"3.8. Els termes de l'article 111 del Codi de l'Administració son una mica diferents, ja que disposen que l'Administració encarregada de la instrucció ha de posar en coneixement del seu autor el fet que algun dels seus actes no reuneix els requisits necessaris, atorgant-li, per complimentar-los, un termini que no podrà excedir els 10 dies, sense donar-li en aquest cas la funció d'apreciar o no el caràcter esmenable d'aquesta deficiència. Si bé és lògic intuir, com ho analitza la Yuste Administrativa que el termini màxim previst per aquest article no hauria permès esmenar la demanda, nogensmenys, la societat recurrent no va ser advertida, a partir de la seva constatació, d'aquesta deficiència.

3.9. La interpretació de l'article 111 del Codi de l'Administració efectuada per la Yuste Administrativa del Tribunal Superior de Justícia afecta el dret a obtenir una decisió motivada en Dret".

Així, el retret del Tribunal Constitucional és que la societat agent no va ser advertida per l'Administració que hi mancava l'aportació de la llicència d'agregació de les tres finques, atorgant-li un termini de deu dies per fer-ho.

Aquesta posició obliga a aquest Tribunal a estimar el recurs d'apel·lació interposat per la part agent, anul·lar la sentència d'instància, i anul·lar igualment les resolucions recorregudes per tal que l'Administració, en aplicació de l'art. 111 del Codi d'Administració, adverteixi al sol·licitant de la llicència d'obra que no ha aportat la llicència d'agregació de les tres parcel·les on està d'edifici que es vol rehabilitar, i que pot aportar-la en el termini de deu dies.

Quart.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Yuste Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació presentat per la part agent, anul·lar la sentència d'instància, i anul·lar igualment les resolucions recorregudes per tal que l'Administració, en aplicació de l'art. 111 del Codi d'Administració, adverteixi al sol·licitant de la llicència que no ha aportat la llicència d'agregació de les tres parcel·les on està d'edifici que es vol rehabilitar, i que pot aportar-la en el termini de deu dies.

Segon.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.