COL·LEGIS PROFESSIONALS. Autorització per a l'exercici professional. Informe no vinculant del Col·legi. S'aplica la normativa vigent en la data de la resolució. (0000040/2021, 2000054/2020 + 2000049/2019 )

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 2000054/2020 Núm. de Rotlle: TSJA-0000067/2021

SENTÈNCIA 79-2022

PARTS:

Apel·lant: Caro

Representant: Sr. Blasco

Advocada: Sra. Zapata

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Ruiz

Advocada: Sra. Seco

Apel·lat: Sra. Sandoval

Representant: Sr. Recio

Advocat: Sr. Codina

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 31 d'octubre de 2022.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000054/2020.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de la Sra. Sandoval va interposar demanda contra el Govern, en què impugnava l'acord adoptat en sessió de data 27 de novembre de 2019, que va estimar el recurs administratiu formulat pel Col·legi Oficial d'Arquitectes contra la resolució de 3 de juliol de 2019 del Ministeri de Justícia i Interior, per la qual s'havia autoritzat la interessada a exercir exclusivament per compte aliè la professió titulada d'arquitecte al Principat, autorització que es va revocar en tots els seus termes.

La sentència d'1 de juny de 2021 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va estimar la demanda, anul·lant l'acord impugnat del Govern i confirmant la resolució inicial del Ministeri de Justícia i Interior de 3 de juliol de 2019.

2.- La representació del Col·legi Oficial d'Arquitectes ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

El Col·legi va lliurar un informe negatiu sobre l'autorització sol·licitada per l'agent, el qual és vinculant segons la Llei reguladora de l'exercici dels professionals liberals de l'arquitectura, de 30 de juny de 1999.

Aquesta regulació específica dels arquitectes no ha estat modificada per la Llei 6/2008, de 15 de maig, d'exercici de professions titulades i de col·legis i associacions professionals.

Els estatuts del Col·legi de 2018 exigeixen que els seus membres estiguin en possessió d'un títol oficial de nivell 4 del Marc andorrà de titulacions d'ensenyament superior (MATES 4). Aquest mateix requisit ja s'incloïa en els estatus anteriors de 2017, mentre que els de 2014 exigien una titulació suficient a nivell professional, que no és altre que el nivell MATES 4.

L'agent va obtenir el reconeixement del seu títol a efectes merament acadèmics i no professionals, com a equivalent al nivell de bàtxelor (MATES 3), que és insuficient per a l'exercici de la professió d'arquitecte i per obtenir l'autorització sol·licitada.

3.- La representació del Govern ha interposat també recurs d'apel·lació contra la sentència dictada pel Tribunal de Batlles, en base a les següents al·legacions:

La Llei 6/2008 ha derogat les previsions contràries de la Llei de 30 de juny de 1999 i, en conseqüència, ja no és vinculant l'informe previ del Col·legi Oficial d'Arquitectes, sinó que es preveu la intervenció del Comitè Tècnic de Valoració de l'Exercici de les Professions Titulades, davant del qual han d'informar les corporacions professionals.

El reconeixement del títol de la interessada no tenia efectes professionals, sinó merament acadèmics, i es va declarar que era equivalent al nivell de bàtxelor, que correspon a MATES 3.

El reconeixement a efectes professionals requereix estar en possessió del títol acadèmic exigit per a l'exercici de la professió. En aquest cas, els estatuts col·legials requereixen un títol de nivell MATES 4.

És aplicable la normativa vigent en el moment de dictar-se la resolució impugnada. En aquell moment estaven en vigor els estatuts de l'any 2018, que ja havien sigut aprovats per l'Assemblea del Col·legi el 22 de març d'aquell any. En qualsevol cas, els estatuts protocol·litzats el 13 de gener de 2015 ja requerien la col·legiació obligatòria.

La part agent no ha al·legat l'error invencible en què es basa la sentència apel·lada i, en tot cas, la voluntat col·legial d'exigir la titulació de nivell MATES 4 ja ha havia estat expressada en data anterior a la sol·licitud de la interessada.

4.- La part agent s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb les següents al·legacions:

Quan la interessada va formular la seva sol·licitud, no era preceptiva l'obtenció d'un informe favorable del Col·legi Oficial d'Arquitectes, ni vinculant el seu contingut. Només era preceptiu l'informe emès pel Comitè Tècnic de Valoració de l'Exercici de les Professions Titulades.

S'han d'aplicar els estatus col·legials de 2014, que eren els vigents en la data de la sol·licitud de l'agent, mentre que els de 2018 no es van publicar al BOPA fins al 24 d'octubre d'aquest any.

Les dilacions en la resolució de la sol·licitud van ser provocats pel Col·legi d'Arquitectes, en una actuació que vulnera el principi de confiança legítima.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- La qüestió debatuda en aquest procés consisteix en determinar si l'agent té dret a obtenir l'autorització per exercir la professió d'arquitecte al Principat. Mentre que el Govern i el Col·legi Oficial d'Arquitectes consideren que és insuficient la titulació que posseeix la interessada, que ha estat reconeguda a efectes merament acadèmics com equivalent a un bàtxelor, que correspon a un nivell MATES 3, la part agent sosté que, en la data en què va formular la seva sol·licitud, els estatuts col·legials llavors aplicables només exigien estar en possessió d'un títol acadèmic d'estudis d'ensenyament superior reconegut a Andorra, i no que aquest títol fos de nivell MATES 4. Entorn d'aquesta qüestió essencial, es discuteixen altres punts, entre ells si era preceptiu i vinculant l'informe previ del Col·legi professional i quins eren els estatuts aplicables en aquest cas.

La sentència apel·lada del Tribunal de Batlles ha considerat que és aplicable la normativa vigent en la data en què es dicta la resolució, excepte quan s'incompleix el termini de dos mesos previst amb caràcter genèric pel Codi de l'Administració. En aquest cas, en el moment en què va transcórrer aquest termini ja estaven en vigor els estatuts publicats al BOPA de 24 d'octubre de 2018 i, en conseqüència, seria aplicable el requisit de disposar d'un títol de nivell MATES 4, segons l'article 8.1.a) d'aquests estatuts. Tanmateix, atès que la interessada va sol·licitar anteriorment l'informe del col·legi professional segons la seqüència marcada per aquest, això va produir un error invencible a la peticionària, per la qual cosa la sentència conclou que s'han d'aplicar els estatuts aprovats l'any 2014, que no requerien un títol del nivell MATES 4.

Tercer.- S'ha de resoldre en primer lloc si l'autorització d'exercici de la professió d'arquitecte requereix un previ informe preceptiu i vinculant emès pel col·legi professional. Sobre aquest punt, no només la part apel·lada es pronuncia en contra, sinó també la representació del Govern, que discrepa de la posició mantinguda pel Col·legi Oficial d'Arquitectes.

Mentre que la Llei de 30 de juny de 1999, reguladora de l'exercici dels professionals liberals de l'arquitectura, preveia en el seu article 8.2 que els sol·licitants de l'autorització per a l'exercici d'aquesta professió havien de presentar al Govern un informe previ favorable lliurat pel Col·legi d'Arquitectes, la Llei 6/2008, de 15 de maig, d'exercici de les professions titulades i de col·legis i associacions professionals, preveu en l'article 5 bis l'existència d'un Comitè Tècnic de Valoració de l'Exercici de les Professions Titulades, que té per missió emetre un informe, preceptiu i no vinculant, sobre la concurrència dels requisits per obtenir l'autorització d'exercici d'una professió titulada.

Segons el Reglament regulador d'aquest Comitè, el mateix es pronuncia previ informe del col·legi o associació professional corresponent, que no té caràcter vinculant.

Resulta evident que el procediment previst en la Llei de 30 de juny de 1999 no s'ajusta a les previsions que la Llei 6/2008 estableix respecte del conjunt de col·legis professionals, i fins i tot és radicalment contrari pel que fa al caràcter vinculant o no de l'informe del col·legi.

En conseqüència, en aplicació de la disposició derogatòria de la Llei 6/2008, s'ha de concloure que han quedat derogades les normes contingudes a l'article 8, apartats 2, 3 i 5 de la Llei de 30 de juny de 1999, que contemplaven el caràcter preceptiu de l'informe del col·legi professional. Com diu la sentència apel·lada, les funcions que abans estaven atribuïdes al col·legi per verificar la conformitat de la titulació del sol·licitant, corresponen en l'actualitat al Comitè Tècnic de Valoració de l'Exercici de les Professions Titulades, segons la Llei 6/2008, el qual emet un informe no vinculant.

Quart.- L'agent està en possessió del títol d'arquitecta, emès pel "Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Guadalajara". Aquesta titulació ha estat reconeguda pel Ministeri d'Educació com a equivalent al nivell de bàtxelor, que correspon al nivell 3 del Marc andorrà de titulacions d'ensenyament superior (MATES 3), segons resolució de 29 de juny de 2018, la qual precisa que aquest reconeixement no té efectes professionals, sinó que es tracta d'un reconeixement acadèmic, d'acord amb el que preveu l'article 4.4 del Decret de 26 de febrer de 2014.

Per a l'accés a l'exercici professional, s'ha d'obtenir l'autorització del ministeri encarregat de la justícia, segons l'article 5.5 de la Llei 6/2008, abans esmentada, i, en el cas de les professions col·legiades, cal haver-se incorporat al col·legi corresponent, segons l'article 6.2 de la mateixa Llei.

Per la seva part, els estatuts del Col·legi Oficial d'Arquitectes publicats al BOPA de 24 d'octubre de 2018 i en vigor a partir del dia següent, d'acord amb la seva disposició final, estableixen (article 8.1.a) com un dels requisits per ser membre de la Corporació el d'estar en possessió d'un títol oficial de nivell 4 del Marc andorrà de titulacions d'ensenyament superior (MATES 4).

Els estatuts anteriors, aprovats en l'Assemblea General celebrada el 5 de novembre de 2014 i protocol·litzats el 13 de gener de 2015, disposaven (article 8.1) que, per a ser membre del Col·legi, l'interessat havia d'estar en possessió del títol acadèmic d'estudis d'ensenyament superior reconegut a Andorra, a més de les altres condicions necessàries de conformitat amb les disposicions legals aplicables.

Encara que el Col·legi Oficial d'Arquitectes fa referència en el seu recurs a d'altres textos estatutaris, el cert és que els mateixos no consten protocol·litzats ni publicats al BOPA, de manera que no es poden tenir en compte a l'hora de resoldre aquest litigi.

Cinquè.- Mentre que l'agent defensa que s'han d'aplicar els estatus vigents el 29 d'agost de 2018, data en què va formular la seva sol·licitud d'autorització per a l'exercici professional, és a dir, els que van ser protocol·litzats el 13 de gener de 2015, la sentència apel·lada ha considerat que la petició s'ha de resoldre en base a la normativa vigent en aquell moment, excepte quan s'incompleixen els terminis de resolució, supòsit en què caldrà aplicar la norma vigent en què s'hauria d'haver resolt la sol·licitud presentada per la interessada. En aquest cas, en què l'Administració disposava de dos mesos per donar resposta a la petició de l'agent, resulta que el 29 d'octubre de 2018 ja estaven vigents els estatuts publicats al BOPA de 24 d'octubre d'aquell any, que exigien estar en possessió d'un títol oficial de nivell MATES 4 per accedir a la col·legiació, requisit que no complia la interessada, que havia obtingut el reconeixement acadèmic del seu títol mexicà com equivalent a un bàtxelor (MATES 3).

Tanmateix, la sentència té en compte que la interessada havia sol·licitat prèviament -el 4 de juliol de 2018- l'informe del Col·legi professional, sense que aquest tràmit fos ja necessari, com es desprèn del fonament jurídic tercer d'aquesta resolució, de manera que va ser induïda a error per la corporació. En conseqüència, conclou que el termini de dos mesos per resoldre sobre l'autorització sol·licitada s'ha de comptar des d'aquesta data i, per tant, en la data en què vencia aquest termini, estaven vigents els estatuts protocol·litzats el 13 de gener de 2015, que no exigien una titulació de nivell MATES 4.

Sisè.- La sentència d'aquesta Sala núm. 2-2022, de 28 de gener, ja va declarar que la doctrina que aplica la sentència apel·lada, que afirma que la sol·licitud d'una autorització s'ha de resoldre d'acord amb la normativa vigent en la data en què es va formular la petició, quan la resolució es produeixi després del termini previst per dictar-la, és una teoria que s'ha desenvolupat en dret comparat respecte de les llicències urbanístiques, però que no és traslladable sense més a d'altres àmbits.

En aquest cas, cal tenir en compte que l'autorització sol·licitada no té per objecte aixecar un obstacle a l'exercici d'un dret preexistent, sinó que és la mateixa autorització la que dona lloc al naixement d'aquest dret, de manera que es tracta d'una autorització constitutiva. En efecte, la interessada no tenia prèviament un dret a ser autoritzada per a l'exercici professional, sinó que aquest neix de la resolució administrativa. Com ja es va dir en dues de les primeres sentències d'aquesta Sala (núm. 16-1994 i 17-1994, ambdues de 29 de juny), "(...) la simple presentació d'una demanda d'autorització no confereix cap dret d'establiment al demandant. L'autorització del Govern té un efecte constitutiu".

En aquestes circumstàncies, i atès que també es tracta en aquest cas d'una autorització constitutiva, s'ha d'aplicar la normativa vigent en la data de la resolució, que exigia una titulació de nivell MATES 4, segons els estatuts col·legials vigents des de 25 d'octubre de 2018.

A més, es pot assenyalar a efectes merament il·lustratius que tampoc en els Estats veïns s'admet l'exercici de la professió d'arquitecte amb una titulació equivalent a un bàtxelor de nivell MATES 3 com la que ostenta la interessada.

En conseqüència, procedeix estimar els recursos d'apel·lació que interposen el Govern i el Col·legi Oficial d'Arquitectes.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en ambdues instàncies.

Decisio

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar els recursos d'apel·lació que interposen el Govern i el Col·legi Oficial d'Arquitectes contra la sentència dictada l'1 de juny de 2021 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, que es revoca i deixa sense efecte.

Segon.- Desestimar la demanda formulada per la Sra. Sandoval i declarar que la resolució impugnada de Govern de data 27 de novembre de 2019 és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.