DRETS FONAMENTALS. Accés a les funcions i càrrecs públics. Competència exclusiva del Tribunal Constitucional per revisar els actes del Consell General de naturalesa no legislativa per la via del recurs d'empara. (0000028/2022)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 0000028/2022 Núm. de Rotlle: TSJA-0000062/2022

SENTÈNCIA 76-2022

PARTS:

Apel·lant: Sr. Carretero

Representant: Sra. Vara

Advocat: Sr. Vendrell

Apel·lat: Sr. Montenegro

Representant: Sra. Pino

Advocat: Sr. Villalba

Apel·lat: CONSELL GENERAL

Representants: Sra. Codina

I Sr. Arcos

Apel·lat: MINISTERI FISCAL

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 25 d'octubre de 2022.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 0000028/2022.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació del Sr. Carretero va interposar demanda, pel procediment urgent i preferent previst a l'article 41.1 de la Constitució, contra el Consell General, en què sol·licitava que es declarés que el Sr. Montenegro, conseller general, estava incurrint en causa d'incompatibilitat per la seva condició de funcionari del Comú X., segons l'article 54.d) de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, la qual cosa comportaria una vulneració dels articles 3.2, 6.1 i 25 de la Constitució, de manera que s'havia de declarar la nul·litat del nomenament i presa de possessió del Sr. Montenegro, que va tenir lloc el 2 de maig de 2019, i acordar el cessament immediat en el seu càrrec de conseller general.

La sentència del Tribunal unipersonal del Batlle de 7 de juliol de 2022 ha desestimat la demanda formulada per la part agent, per manca de legitimació activa, amb imposició a la mateixa de les costes causades.

2.- La representació del Sr. Carretero ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

S'ha denegat de forma improcedent una part de la prova proposada en la instància.

El demandant té la necessària legitimació activa per seguir aquest procés, encara que no denunciï un perjudici personal com a candidat, ja que l'article 25 de la Constitució proclama un dret de tots els ciutadans i es tracta de la defensa d'interessos difusos.

El transcurs del període de tres anys des de la presa de possessió del Sr. Montenegro no dona base legal per refusar la demanda, ja que la va interposar tant bon punt ha constatat que s'està incomplint la llei.

El recurrent no va poder acudir a la Comissió Permanent del Consell General, ja que no es preveu cap mecanisme a través del qual un ciutadà pugui requerir aquest òrgan. L'agent ha utilitzat l'únic mecanisme legal previst en l'ordenament jurídic.

3.- El Ministeri Fiscal s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, en base als següents arguments:

El procediment urgent i preferent de l'article 41.1 de la Constitució és inidoni i improcedent, ja que no ha existit cap vulneració dels drets fonamentals del recurrent.

La denegació de la prova s'ha fet de manera motivada, valorant de manera raonable i de forma lògica la inadequació dels mitjans de prova proposats per la part.

4.- La representació del Consell General s'ha oposat igualment al recurs de la part agent, d'acord amb les següents al·legacions:

El recurrent no està legitimat, ja que no acredita la titularitat del dret reconegut a l'article 25 de la Constitució, que s'hagi pogut veure vulnerat en aquest cas, ja que no és conseller general i la situació del Sr. Montenegro no afecta a l'exercici dels seus drets de participació política.

El dret fonamental de l'article 25 de la Constitució és un dret de configuració legal. En conseqüència, s'ha d'estar a les causes d'incompatibilitat que regula la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, que no són aplicables en aquest cas, en què el Sr. Montenegro presta serveis al Comú X., que és una Administració que no està contemplada en l'article 54.d) d'aquella Llei.

Encara que la Comissió Permanent no podia ser requerida pel recurrent, aquest podia haver tramés la seva denúncia a un conseller general o a un grup parlamentari, com a lògica conseqüència del sistema de democràcia representativa i del principi d'autonomia parlamentària.

5.- La representació del Sr. Montenegro sol·licita igualment la desestimació del recurs i la confirmació de la sentència impugnada, al·legant a l'efecte que:

L'agent no està legitimat per interposar la demanda, ja que no es constata cap perjudici dels seus drets polítics.

Segons el principi de jerarquia normativa, les previsions de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, que regulen les incompatibilitats dels consellers generals, no es poden veure alterades per una Ordinació comunal, que, en cas de contracció, ha de ser inaplicada.

La defensa del dret fonamental invocat havia de ser immediata, però en aquest cas s'ha interposat la demanda tres anys després de la seva presa de possessió.

6.- Mitjançant aute de 3 d'octubre de 2022, es va denegar la pràctica en aquesta instància de les proves sol·licitades per la part agent, ja que els mitjans proposats es referien substancialment, o bé a fets no controvertits, o bé a qüestions jurídiques que corresponia resoldre al Tribunal.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 16 de la Llei transitòria de procediments judicials.

Segon.- L'agent interposa la seva demanda, a l'empara del procediment urgent i preferent que preveu l'article 41.1 de la Constitució, i l'adreça contra el Consell General i contra un dels seus membres, que considera que incorre en causa d'incompatibilitat i, en conseqüència, que s'estan vulnerant els articles 3.2, 6.1 i 25 de la Constitució. Per això sol·licita que s'acordi la nul·litat del nomenament i de la presa de possessió del referit conseller general, així com el cessament immediat d'aquest càrrec.

Tercer.- Encara que cap de les parts n'ha fet menció, s'ha d'analitzar amb caràcter previ una qüestió processal, que és d'ordre públic i, en conseqüència, pot ser examinada d'ofici pel Tribunal, ja que afecta a la seva jurisdicció i competència per conèixer d'aquest procés.

Cal fer constar que no s'ha fet ús de la facultat que preveu l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa, atesos els terminis peremptoris en què ha de ser resolt aquest procés, segons els articles 15 i 16 de la Llei transitòria de procediments judicials. A més, el Tribunal Constitucional va declarar, en autes de 15 de novembre i 12 de desembre de 2001, que el principi iura novit curia s'imposa als raonaments jurídics de les parts, per la qual cosa queda disminuït el principi de rogació en l'àmbit de la Jurisdicció administrativa, en funció dels interessos públics que s'hi ventilen, de manera que el Tribunal "no té cap obligació d'efectuar el tràmit o l'incident d'ampliació d'al·legacions". En conseqüència, el tràmit de l'article 29 de la Llei reguladora d'aquesta Jurisdicció es configura com una mera facultat de l'òrgan jurisdiccional, sempre dins del marc que delimiten les diferents pretensions de les parts.

Quart.- En funció de l'objecte del procés, i atesa la particular naturalesa i posició del Consell General en el sistema institucional, s'ha de tenir en compte que el monopoli del control dels seus actes està residenciat en el Tribunal Constitucional. Només per excepció, quan es tracta de resolucions procedents de l'anomenada Administració parlamentària, i especialment en els àmbits del personal i de la contractació, que són de caràcter materialment administratiu, resulta competent la jurisdicció administrativa per a conèixer de la impugnació dels actes emanats dels òrgans del Consell General, tal com es desprèn, a títol d'exemple, de la disposició addicional 1ª de la Llei 14/2022, de 12 de maig, de contractació pública.

En virtut del referit monopoli, en primer lloc, els processos d'inconstitucionalitat tenen per objecte l'enjudiciament de l'adequació a la Constitució de les lleis, dels decrets legislatius i del Reglament del Consell General (article 43 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional). Ara bé, quan es tracta de la impugnació de les disposicions, resolucions i actes del Consell General que no tinguin caràcter de Llei i lesionin algun dels drets a què es refereix l'article 85 de l'esmentada Llei qualificada, el procediment aplicable és el recurs d'empara que regulen els articles 95 i 96 del mateix text legal.

En aquesta línia, la sentència del Tribunal Constitucional de 10 de juny de 2002 (causa 2002-2-RE) va declarar que:

"(...) i la condició jurídicoprocessal del Consell General que no permet que les seves decisions es jutgin davant la jurisdicció ordinària. D'això es dedueix que si alguna disposició, resolució o acte del Consell General sense caràcter de llei vulnera algun precepte constitucional i genera algun perjudici envers drets subjectius (fonamentals o no), en el cas que no s'admetés el seu control mitjançant el recurs d'empara, quedaria immune al control jurisdiccional i, per tant, aquesta immunitat lesionaria el dret a la jurisdicció que té tota persona i que reconeix l'article 10 de la Constitució. Així doncs, es pot afirmar, sense pal·liatius, que l'article 95.1 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional residencia, davant aquest i a través del recurs d'empara, qualsevol vulneració de la Constitució per part del Consell General que generi perjudicis en els drets subjectius de les persones".

Cinquè.- En aquest cas, el recurrent discuteix si un dels consellers generals incorre o no en incompatibilitat per a l'exercici del càrrec. El Reglament del Consell General (article 37.2) atribueix el control del compliment de les normes sobre incompatibilitats a la Comissió Permanent del propi Consell i, en conseqüència, es tracta d'una matèria intrínsecament relacionada amb l'àmbit de l'autonomia parlamentària, ja que s'està qüestionant la pròpia composició del Consell General com a òrgan legislatiu i de control de l'acció del Govern.

En aquestes circumstàncies, és obvi que l'examen de si la situació del conseller general Sr. Montenegro vulnera o no l'article 25 de la Constitució, així com els altres preceptes que invoca el recurrent, ha de ser residenciat davant del Tribunal Constitucional, per la via del recurs d'empara que regulen els articles 95 i 96 de la seva Llei qualificada.

Des d'aquesta perspectiva, s'ha de descartar l'argumentació de l'agent, que sosté que el procediment de l'article 41.1 de la Constitució és l'únic mecanisme legal previst en el nostre ordenament per depurar aquesta situació. Ben al contrari, el monopoli atribuït al Tribunal Constitucional per examinar la impugnació de les disposicions, resolucions i actes del Consell General que no tinguin naturalesa legislativa (article 95 de la Llei qualificada d'aquell Tribunal) obliga a revocar la sentència apel·lada i declarar la inadmissibilitat de la demanda formulada per la part agent.

Aquesta conclusió fa improcedent abordar l'examen de les restants qüestions que es plantegen en els escrits d'al·legacions de les parts.

Sisè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en ambdues instàncies.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Declarar la manca de competència d'aquesta jurisdicció per conèixer del present procés, per correspondre la mateixa al Tribunal Constitucional.

Segon.- Revocar la sentència apel·lada del Tribunal unipersonal del Batlle de 7 de juliol de 2022 i declarar la inadmissibilitat de la demanda interposada pel Sr. Carretero contra el Consell General.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.