URBANISME. Declaració de nul·litat d'una autorització de construcció. Omissió total i absoluta del procediment legalment establert. El permís de construir del Govern es referia a un habitatge permanent i no a una borda que es podia ocupar de forma temporal, a diferència de l'autorització comunal. PROCÉS CONTENCIÓS. Declaració de nul·litat dels actes administratius a instància de la pròpia Administració que els va dictar TSJA-0000041/14

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Marie Conte Bernard Plagnet

Núm. de Protocol: AD-0011-1/2011 Núm. de Rotlle: TSJA-041/14

SENTÈNCIA 55-2014

PARTS:

Apel·lant: Sra. Durán

Representant: Sra. Seco

Advocat: Sr. Anaya

Apel·lat: M.I. GOVERN

Representant: Sra. Blasco

Advocat: Sra. Herrera

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Bernard Plagnet

Magistrats: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, vint-i-un de novembre de dos mil catorze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0011-1/2011.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació del M.I. GOVERN va formular demanda dirigida contra la Sra. Durán, en què sol·licitava que es declarés la nul·litat de la resolució administrativa de 19 d'abril de 2005, mitjançant la qual s'havia autoritzat la demandada per construir un xalet en el terreny anomenat "B.", a la Vall d'Incles.

L'Administració justifica la seva pretensió en l'existència d'una omissió total i absoluta del procediment establert, ja que s'havia autoritzat la construcció d'un xalet, quan la sol·licitud de la interessada feia referència a una borda, que era la que havia estat també objecte de la prèvia autorització del Comú de Canillo, conforme al sistema de doble autorització que regia abans de l'entrada en vigor del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial.

El Govern afegia que en cap cas es podia haver autoritzat la construcció d'un habitatge permanent, ja que la carretera que dóna accés al lloc està afectada en període hivernal pel risc d'allaus.

2.- La sentència de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles de 18 de març de 2014 ha estimat la demanda del Govern i ha declarat que la resolució impugnada és nul·la de ple dret, basant-se substancialment en els mateixos motius invocats en la demanda.

3.- La Sra. Durán ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta essencialment en els mateixos arguments que ja va desenvolupar en la instància. Considera que l'autorització atorgada el 19 d'abril de 2005 no infringeix cap norma; que es va autoritzar un habitatge unifamiliar, sense que el qualificatiu de "borda" o de "xalet" sigui rellevant; que es tracta d'una situació consolidada que no es pot alterar sense afectar el principi de seguretat jurídica; i que la sentència no defineix la situació resultant ni es pronuncia sobre les eventuals responsabilitats de l'Administració.

4.- La representació del Govern s'ha oposat al recurs de la part agent, i ha sol·licitat la confirmació de la sentència apel·lada, que considera plenament ajustada a dret.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Sobre la competència del Tribunal.

La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

administrativa i fiscal estableix el supòsits en què es pot acordar la pràctica de proves en la segona instància.

En aquest cas, la prova sol·licitada per l'apel·lant resulta innecessària per a la resolució del recurs, atès que el Comú de Canillo ja ha certificat que no hi ha cap altra inscripció al cens, respecte de "les bordes radicades a partir del lloc conegut com a Vall d'Incles en motiu de la no obertura de la carretera pel perill d'allaus en època hivernal".

En qualsevol cas, encara que existís alguna autorització en sentit contrari, això no determinaria el resultat del litigi, des del moment en que el principi d'igualtat s'aplica d'acord amb el de legalitat, de manera que no es pot pretendre que no s'apliquin en un determinat supòsit les previsions legals corresponents, pel fet de que, per qualsevol circumstància, no s'hagin tingut en compte en altres casos equiparables.

Tercer.- Sobre l'objecte del procés.

El Govern sol·licita que es declari la nul·litat de ple dret d'una resolució administrativa que ell mateix va dictar el 19 d'abril de 2005, per mitjà de la qual es va autoritzar la demandada a construir un xalet en el terreny anomenat "B.", a la Vall d'Incles. Prèviament, ha declarat que aquest acord és lesiu per a l'interès general.

Com s'ha exposat en els antecedents, el Govern considera que la demandada havia demanat una autorització per construir una borda, respecte de la qual ja havia obtingut l'autorització comunal, mentre que la resolució impugnada es va referir a un xalet, és a dir, a un habitatge de caràcter permanent.

Sobre la naturalesa de l'acció exercitada pel Govern, convé fer referència a la sentència d'aquesta Sala núm. 83-2011, de 16 de desembre, la qual cita les anteriors sentències núm. 65-2005, d'11 de novembre de 2005, i 4-1996, de 19 de gener de 1996. Com es va dir llavors "per a la revisió d'ofici d'un acte administratiu declaratiu de drets resulta necessari que la seva adopció hagi comportat una vulneració de l'ordenament jurídic i, en segon lloc, que l'Administració iniciï les actuacions encaminades a la revocació de l'acte il·legal, amb la preceptiva audiència de l'interessat, dins del termini establert per a la seva impugnació jurisdiccional. En efecte, només durant aquest període, en el qual l'acte no ha guanyat encara fermesa definitiva, pot l'Administració encetar els tràmits necessaris per tal de deixar sense efecte, per pròpia autoritat, un acte declaratiu de drets que resulta il·legal".

"Transcorregut aquest termini sense haver exercit la potestat de revisió d'ofici, l'Administració ha de procedir a impugnar l'acte que es reputa invàlid davant la Jurisdicció administrativa, fent ús de les facultats que li atribueix l'article 23 de la seva llei reguladora, per tal de què sigui aquesta darrera la que, previ el corresponent procés contradictori, examini la concurrència del vici denunciat i declari la invalidesa de l'acte".

"Tanmateix, la necessitat d'acudir a aquest tipus de procediment, que té per objecte assegurar el principi de seguretat jurídica, queda exclosa quan l'acte s'ha dictat en base a dades o declaracions subministrades pel propi interessat, que no resulten ajustades a la realitat dels fets, ja que en aquest cas no es tracta en realitat d'examinar la legalitat o il·legalitat de l'acte, és a dir, la verificació del criteri jurídic que ha presidit la seva adopció, sinó que es planteja la mera constatació de què la situació de fet invocada per l'interessat no concorda amb la realitat".

"Es desprèn d'aquestes consideracions que l'Administració disposa d'un termini breu per a deixar sense efecte, per pròpia autoritat, un acte declaratiu de drets, ja que només podrà iniciar el procediment adient durant el període establert per a la impugnació del mateix en via contenciosa. Ara bé, un cop ha transcorregut aquest termini, la possibilitat recollida en l'article 23 de la Llei d'aquesta Jurisdicció, en virtut de la qual la pròpia Administració pot impugnar davant dels Tribunals un acte que incorre en nul·litat de ple dret, no es troba legalment subjecta a termini de caducitat, per la qual cosa l'acció de nul·litat és, en principi, imprescriptible".

"No es pot oblidar que en aquests supòsits es planteja un conflicte evident entre els principis de seguretat jurídica i de legalitat, que fa necessari un adequat punt d'equilibri en virtut del qual, per una part, s'impedeixi la consolidació d'actes que presenten una il·legalitat palmària i manifesta, mentre que, d'altra part, s'eviti una situació de provisionalitat permanent de les situacions jurídiques. És per això que la facultat d'anul·lació no podrà ser exercitada quan concorrin raons d'equitat o de consolidació de situacions que han de ser determinades cas per cas".

Quart.- Sobre l'abast de les autoritzacions de construcció.

Com es desprèn de la documentació incorporada a les actuacions, la demandada Sra. Durán va sol·licitar el 23 de maig de 2003 al Comú de Canillo autorització per construir una "borda" en el terreny situat a la Vall d'Incles, conegut amb el nom de "B.".

El Consell de Comú va concedir aquesta autorització per construir una borda el 14 de setembre de 2003, "segons la memòria i els plànols presentats".

Un cop obtingut el permís comunal, i segons el procediment de doble autorització que regia abans de l'entrada en vigor del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial, la Sra. Durán va sol·licitar el permís d'obres al Govern en data 11 de desembre de 2003, que tenia per objecte "construir una borda en terreny de la meva propietat a Incles". El Ministeri d'Ordenament Territorial, mitjançant la resolució aquí impugnada de 19 d'abril de 2005, va autoritzar a fer "les obres de construcció d'un xalet al terreny anomenat B., a la Vall d'Incles, a la parròquia de Canillo".

En els termes en que es planteja el procés, s'ha de determinar si el Govern va concedir una autorització diferent a la què prèviament havia atorgat el Comú de Canillo, i també a la sol·licitada per la interessada. Això fa necessari establir el significat que tenen en aquest cas els termes "borda" i "xalet", que han utilitzat successivament les Administracions actuants, comunal i general. Com és obvi, no es tracta d'una qüestió merament semàntica, sinó substancialment jurídica.

En el seu sentit gramatical, una borda és una cabana que es dedica a usos agrícoles i ramaders, i també una casa rústica aïllada, que depèn d'una casa pairal. Aquest caràcter subordinat i depenent fa que no es pugui parlar, en termes generals i en aquest cas en particular, de què la borda que va sol·licitar la demandada tingués per objecte el destí a habitatge permanent.

De fet, en l'avaluació d'impacte ambiental que va presentar la interessada es diu expressament que "la propietat pretén recuperar una borda ja existent en la parcel·la amb la finalitat de donar-li un ús residencial semi-permanent, és a dir, quan els accessos i serveis permetin l'habitabilitat" (foli 266 de les actuacions).

Això no obstant, el Ministeri d'Ordenament Territorial va autoritzar la construcció d'un xalet, cosa que la propietat, anant contra el seu propi projecte, ha assimilat a un habitatge permanent. Partint d'aquesta consideració, l'ocupant actual, germà de la demandada, va demanar, fins i tot en via judicial (sentència d'aquesta Sala núm. 61-2011, de 14 d'octubre), que el Comú procedís a netejar de neu la carretera d'accés en el període hivernal, pretensió que va ser desestimada per altres motius.

Resulta evident, doncs, que la demandada va sol·licitar autorització per construir una borda, i el Comú de Canillo la va autoritzar. La Sra. Durán va reproduir la petició davant del Govern, fent constar en els estudis corresponents (avaluació de l'impacte ambiental) que la construcció no es destinaria a habitatge permanent. Tanmateix, el Ministeri va autoritzar la construcció d'un xalet, cosa que els propis ocupants han equiparat a residència permanent.

Aquest conjunt de circumstàncies condueix a la conclusió de que aquesta darrera autorització va ser atorgada amb transgressió total i absoluta del procediment aplicable. En efecte, en el sistema de doble autorització llavors vigent, el permís del Govern no podia tenir un objecte diferent de la prèvia autorització comunal. I molt menys podia concedir una cosa diferent de la sol·licitada pels interessats, com també va succeir, ja que la Sra. Durán havia exclòs expressament la utilització permanent de la borda, com resulta de l'estudi d'impacte ambiental.

En conseqüència, s'ha de concloure que la resolució del Govern de 19 d'abril de 2005 resulta ser efectivament nul·la de ple dret, segons l'article 48.c) del Codi de l'Administració, tal com ha declarat la sentència apel·lada.

Cinquè.- Sobre les conseqüències de la declaració de nul·litat.

La recurrent es queixa de que la sentència de la Batllia no conté cap pronunciament sobre els efectes de la declaració de nul·litat ni sobre l'existència d'una eventual responsabilitat administrativa.

La sentència resulta congruent amb les peticions formulades en la demanda, de manera que no es pot apreciar cap infracció de l'ordenament jurídic. Lògicament, un cop declarada nul·la la resolució de 19 d'abril de 2005, l'Administració general haurà de resoldre acte seguit conforme a dret la petició que la Sra. Durán va formular en el seu dia. Pel que fa a la responsabilitat patrimonial, la declaració de nul·litat obre la porta a que la interessada presenti les reclamacions que consideri procedents, qüestió que resulta aliena a l'objecte d'aquest procés.

Sisè.- Sobre les costes processals.

No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa la Sra. Durán contra la sentència dictada el 18 de març de 2014 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No fer un especial pronunciament sobre les costes causades en aquesta instància.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.