GOVERN - Manca de legitimació de Conseller per interposar recurs en via administrativa contra contracte entre Govern i la societat Grífols. (1000080/2021)

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornelia Sola

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 1000080/2021 Núm. Rotlle: TSJA-0000043/2023

SENTÈNCIA 55-2023

PARTS :

Apel·lant: Sr. Espada

Representant: Sra. Ropero

Advocat: Sr. Barba

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Moliner

Advocada: Sra. Izquierdo

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, a la data consignada al marge.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació número TSJA 0000043/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Espada va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Govern d'Andorra núm. XXXXXX/2021, de 27 d'octubre, per la qual no s'admetia a tràmit el recurs administratiu interposat contra el document anomenat X., formalitzat el 28 d'abril del 2021 entre el Govern, la societat ORG_0 (A., SA), i les societats B. i ORG_1.

2.- En la sentència núm. 16/2023 el Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Sr. Espada estima, en substància,

que:

La part agent té legitimació per recórrer el X. per la seva condició de Conseller del Comú X., que és un càrrec electe, i en aquesta condició representa els interessos dels ciutadans de la parròquia X., havent manifestat la seva oposició a la instal·lació d'un centre de recerca a la seva parròquia.

La sentència d'aquesta Sala 56/2008, de 27 de juliol, sí reconeix als Consellers dels Comuns la legitimació per interposar recurs en via administrativa.

Qualsevol persona pot instar la nul·litat de ple dret d'un acte o contracte administratiu i el caràcter general o erga omnes de la nul·litat absoluta significa que és susceptible d'oposar-se en contra i a favor de qualsevol.

El X. no és un document preparatori ni un acte de tràmit sinó que té eficàcia pròpia, vincula al Govern i suposa una adjudicació directa de la cessió temporal d'ús de la parcel·la "P.", sense publicitat ni concurrència.

Amb posterioritat a la signatura del X. es va presentar al Consell General el projecte de modificació dels articles 89 i 62 del Codi de l'Administració i de l'art. 61 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme per la via d'urgència, per fer-los concordar amb el que prèviament s'havia acordat en el X.

El X. i la seva Addenda són nuls de ple dret.

El Govern ha actuat amb abús de poder.

S'ha vulnerat el principi d'igualtat davant la llei.

4.- En la seva contesta la representació del Govern estima, en substància, que:

La part agent no estava legitimada per interposar recurs.

El Sr. Espada no justifica en quina mesura la seva situació jurídica es veuria afectada per l'estimació del recurs, ni tampoc va manifestar quin és el seu interès, dret o expectativa de dret sobre la qüestió.

El recurs administratiu es va inadmetre de forma motivada.

En el cas que s'entrés a analitzat el fons de l'assumpte, el Govern sosté que el X. és un acte preparatori, o una declaració d'intencions, però no atorga drets consolidats.

La resolució del contracte d'arrendament que posteriorment serà objecte de cessió d'ús temporal, és conforme a dret i respecta el procediment legalment establert a l'efecte.

El Govern no ha actuat amb desviació de poder.

5.- Ambdues parts han confirmat els seus arguments en el seus respectius escrits de conclusions.

Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- De l'expedient administratiu remès pel Govern es comprova que el Sr. Espada, actuant en qualitat de Conseller del Comú X., va interposar davant el Govern recurs en via administrativa contra el X, formalitzat el 28 d'abril del 2021 entre el propi Govern, la societat ORG_0 (A., SA), i les B i ORG_1, recurs que fou inadmès per la resolució núm. XXXXXX/2021, de 27 d'octubre (en endavant "X.").

Doncs bé, cal distingir entre el concepte d'interessat en via administrativa i la legitimació activa en el procés contenciós. Així, en el cas dels procediments administratius que s'iniciïn a instància de part, tindrà la condició d'interessat (art. 108 del CAd) la persona que l'hagi iniciat -presentant una sol·licitud o un recurs-, o qualsevol altra que hi pugui comparèixer (art. 121 DAd), però sempre que acrediti tenir un interès. O bé, en el cas dels procediments que s'iniciïn d'ofici, la persona contra la que se segueix aquest.

I cal recordar que la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal (d'aplicació temporal al cas que ens ocupa), disposava al seu art. 23 b) que pot demandar legítimament davant la jurisdicció administrativa i fiscal "qualsevol persona física o jurídica, pública o privada, que tingui un interès, dret o expectativa de dret vinculats amb els actes sotmesos a la jurisdicció administrativa i fiscal segons l'article 1, lletra b, d'aquesta Llei". En el mateix sentit, l'art. 11 a) de l'actual Llei del Procés Contenciós estableix que poden demandar legítimament davant de la jurisdicció administrativa qualsevol persona física o jurídica o entitat amb capacitat processal que tingui un dret o un interès legítim.

Doncs bé, s'ha de partir de la dada que l'acte objecte de la demanda és la resolució per la qual s'inadmet a tràmit el recurs administratiu interposat pel Sr. Espada contra el "X" (en entendre que no era interessat en el procediment administratiu que havia finalitzat amb el referit "X"). I aquest recurs administratiu és l'acte que inicia un procediment (a instància de part), diferent de l'anterior, i que finalitza amb la resolució de 27 d'octubre del 2021 -que és l'objecte de la demanda- per la qual s'inadmet el recurs administratiu presentat per l'actor contra el "X".

Per això, tot i que la sentència apel·lada consideri que no, el Sr. Espada sí estava legitimat per interposar el recurs contenciós, recurs en el que s'havia de discutir si ell tenia o no la condició d'interessat en el procediment administratiu que va finalitzat amb el repetit "X", però aquesta legitimació processal no deriva de la seva condició de Conseller del Comú, sinó del fet que el Sr. Espada havia presentat un recurs en via administrativa, que és el que es va inadmetre per la resolució de 27 d'octubre del 2021.

Tanmateix, aquesta legitimació processal per interposar recurs contra la resolució de data 27 d'octubre del 2021, permet el control judicial d'aquesta resolució, és a dir, faculta per pronunciar-se sobre si la decisió d'inadmetre el recurs administratiu és ajustada a dret, però aquesta no confereix a l'actor la condició d'interessat en el procediment que va finalitzar amb el "X", llevat, òbviament, que s'hagués justificat en seu judicial aquest interès, i així s'hagués reconegut pel Tribunal.

De fet, amb caràcter general, quan l'Administració inadmet un recurs administratiu per negar a la persona que l'interposa la condició d'interessat en el procediment, i aquesta decisió és objecte d'una demanda judicial, en el cas que es consideri pel Tribunal que el recurrent sí té un interès en aquell procediment, i que, en conseqüència, el seu recurs administratiu s'hauria d'haver admès a tràmit, allò que procediria seria anular la resolució d'inadmissió del recurs, i acordar la retroacció del procediment per tal que l'òrgan administratiu pogués analitzar les al·legacions que, sobre la qüestió de fons, s'havien formulat al recurs administratiu (llevat que als escrits processals de les parts s'hi reproduïssin les al·legacions formulades al recurs administratiu, i que a la demanda s'hagués sol·licitat un pronunciament sobre el fons, compte tingut que a això obliga el principi d'economia processal).

Arribats a aquest punt, cal fer referència a la sentència 56/2008, del 21 de juliol, esmentada per la part agent al seu recurs d'apel·lació. Doncs bé, en aquell cas s'analitzava si uns Consellers de la parròquia X. estaven legitimats per interposar recurs administratiu contra un acte d'adjudicació d'unes obres aprovat pel propi Comú. En aquell assumpte els Consellers van presentar recurs d'alçada davant el Govern contra l'acord del Comú, i el Govern no va qüestionar la seva legitimació en via administrativa (ço que sí succeeix en el present cas).

A més, en el supòsit que ara ens ocupa, l'objecte de recurs en via administrativa no és un acte del propi Comú -com succeïda al supòsit analitzat per la sentència 56/2008-, sinó un acte del Govern.

Per finalitzar, cal recordar que, de forma recent, aquesta mateixa Sala, a la sentència núm. 45/2022 (núm. de rotlle: TSJA-0000088/2021) es va declarar que "...els recurrents no ostenten un interès legítim en l'objecte del procés, ja que no actuen en defensa d'una situació jurídica pròpia, ni poden obtenir cap benefici directe de l'anul·lació de l'acte impugnat. Com ells mateixos afirmen, defensen els interessos del conjunt dels ciutadans de la parròquia, ja que consideren que el Comú hauria pogut obtenir un benefici de l'explotació de la zona, que podria repercutir positivament en les finances comunals. En conseqüència, d'acord amb els criteris establerts en la jurisprudència abans referida, els agents no disposen de la legitimació necessària per actuar en aquest procés, com ha declarat la sentència apel·lada."

I és que la legislació del Principat no reconeix legitimació als Consells comunals que haguessin votat en contra d'un acord comunal per interposar recurs contra actes del propi Comú, com sí que fa l'art. 63.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local espanyola.

Al recurs d'apel·lació també es defensa que qualsevol persona pot instar la nul·litat de ple dret d'un acte o contracte administratiu, i que el caràcter general o erga omnes de la nul·litat absoluta significa que és susceptible d'oposar-se en contra i a favor de qualsevol. Tanmateix, que un acte sigui nul de ple dret, o merament anul·lable, no afecta a la legitimació per impugnar-lo.

En definitiva, el cas que ens ocupa, la decisió del Govern d'inadmetre el recurs administratiu sí es ajustada a dret i cal que sigui confirmada.

Cinquè.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel Sr. Espada.

Segon.- Confirmar la decisió de la sentència recorreguda pels fonaments que es contenen en aquesta resolució.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.