CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Impugnació acords del Consell d'administració de la CASS. Manca d'indicació de recursos. Modificació plec de bases i valoració ofertes. (2000083/2019)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 2000083/2019 Núm. de Rotlle: TSJA-0000029/2021

SENTÈNCIA 57-2021

PARTS:

Apel·lant: Ferrer

Representant: Sr. Herrera

Advocat: Sra. Cañete

Apel·lat: CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS)

Representant: Sra. Soriano

Advocat: Sr. Calderón

Apel·lat: Escudero

Representant: Sr. Cepeda

Advocat: Sr. Talavera

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el sis de setembre de dos mil vint-i-ú.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000083/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de l'entitat Ferrer va interposar demanda contra la Caixa Andorrana de Seguretat Social, en què impugnava la resolució de 27 d'agost de 2019, per la qual es va adjudicar a la "Escudero" la contractació del servei de prevenció aliè de prevenció de riscos en matèria de seguretat i salut en el treball. La impugnació s'estén a l'acord adoptat pel Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) de data 29 d'octubre de 2019, que no va admetre a tràmit el recurs formulat contra l'anterior resolució de 27 d'agost del mateix any.

La sentència d'11 de gener de 2021 del Tribunal unipersonal del Batlle ha desestimat la demanda i ha declarat que la resolució impugnada del Consell d'administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) de 29 d'octubre de 2019 és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa. La referida sentència ha conclòs que la decisió d'adjudicació del contracte va ser adoptada pel Consell d'Administració, i que les resolucions d'aquest òrgan no són susceptibles de recurs en via administrativa, sinó que s'han d'impugnar directament en via jurisdiccional, segons l'article 257.1 de la Llei de la seguretat social.

2.- La representació de l'entitat Ferrer ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La resolució de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) de 27 d'agost de 2019, que va adjudicar el contracte litigiós, no conté la indicació de les vies de recurs que eren procedents, ni davant de quin òrgan havia d'interposar-se, amb infracció de l'article 47 del Codi de l'Administració.

No es va informar la recurrent de quin era l'òrgan que havia dictat la resolució, sinó que la carta datada el 5 de setembre de 2019 estava signada pel director delegat de Gestió de Persones, amb la qual cosa la part podia entendre que el recurs procedent era davant del Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS).

Per aquestes raons, procedeix admetre el recurs formulat en via administrativa, entrar a conèixer del fons del litigi i estimar en la seva totalitat les pretensions contingudes en la demanda.

3.- La representació de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi íntegrament la sentència apel·lada, en base a les següents al·legacions:

És cert que la notificació de l'adjudicació del concurs no indicava les vies de recurs procedents, però aquesta irregularitat no comporta la invalidesa de l'acte, sinó només la suspensió dels terminis de recurs, i l'acord del Consell d'Administració de 29 d'octubre de 2019 va esmenar el defecte i li va indicar a la interessada que havia de recórrer directament a la via judicial.

No és cert que la recurrent desconegués l'òrgan de què emanava l'acord d'adjudicació. Es va dir expressament que era el Consell d'Administració en la carta de notificació de 5 de setembre de 2019 i la pròpia interessada ho va manifestar en el seu recurs administratiu.

Les resolucions adoptades pel Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) han de ser impugnades davant dels òrgans jurisdiccionals, segons l'article 257.1 de la Llei de la seguretat social, que té en aquesta matèria la condició de lex specialis.

Encara que el recurs no esmenta directament la qüestió de fons, com que es sol·licita en la demanda la revocació de l'acord d'adjudicació, s'han de reproduir les al·legacions contingudes en la contesta sobre la modificació del plec de bases, la valoració de les ofertes i la indemnització per responsabilitat patrimonial.

4.- La representació de les entitats "Escudero" ha sol·licitat igualment que es desestimi el recurs en la seva totalitat, d'acord amb els següents arguments:

El motiu de recurs relatiu a la manca d'indicació de recursos és un fet nou que s'introdueix en aquesta instància.

L'article 257.1 de la Llei de la seguretat social és la norma específica que ha de ser aplicada en aquest cas, la qual exceptua la regla general de la prèvia interposició d'un recurs en via administrativa.

La notificació adreçada a l'agent indicava de forma expressa que l'acord d'adjudicació del contracte havia estat adoptat pel Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS).

5.- En l'acte de la vista oral, les parts compareixents van exposar les consideracions que van considerar més adients a la defensa de llurs interessos.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- L'agent va participar en el concurs per a l'adjudicació del contracte d'un servei de prevenció aliè de prevenció de riscos en matèria de seguretat i salut en el treball, convocat pel Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) en data 25 de juny de 2019 (BOPA de 3 de juliol de 2019).

Quan aquest concurs va ser resolt en favor de la Escudero avui codemandada, l'entitat agent va interposar recurs davant la Comissió contenciosa de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS), el qual es va declarar inadmissible per acord del Consell d'Administració de 29 d'octubre de 2019, en considerar que, segons l'article 257.1 de la Llei de la seguretat social, l'adjudicació s'havia d'impugnar directament en via jurisdiccional.

Tercer.- La recurrent al·lega que la resolució de 27 d'agost de 2019 que va resoldre el concurs no indicava quin era l'òrgan que l'havia adoptada. Aquesta afirmació ha de ser totalment descartada, atès que l'escrit per mitjà del qual es va notificar a l'agent la referida resolució indica expressament que "us comuniquem que el Consell d'Administració de la Caixa Andorrana de Seguretat Social, en la seva sessió del passat dia 27 d'agost d'enguany (...) va acordar l'adjudicació a Escudero U. S.A. i E. S.L.U.".

Al mateix temps, el recurs interposat en via administrativa per l'agent (revers del foli 108) fa constar que l'acte impugnat "es tracta de la resolució dictada en data 5 de setembre de l'any 2019 per part del Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS)" (en realitat, es tracta de l'acord de 27 d'agost, notificat per escrit de 5 de setembre de 2019).

En conseqüència, no tan sols es va indicar a l'agent de forma expressa i concreta que l'acord emanava del Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS), sinó que la pròpia part en va ser plenament conscient i ho va reflectir així en el seu recurs administratiu.

Procedeix, doncs, desestimar aquest motiu d'impugnació.

Quart.- L'article 257 de la Llei de la seguretat disposa que:

"1. Contra les resolucions expresses o tàcites del Consell d'Administració es pot interposar recurs en el termini d'un mes davant la jurisdicció administrativa, d'acord amb el procediment vigent".

Atès que, com s'acaba d'exposar, l'acord d'adjudicació del contracte va ser adoptat pel Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS), resulta evident que la via d'impugnació que procedia era la interposició d'una demanda en via jurisdiccional, sense necessitat de recurs administratiu previ, ja que l'esmentat precepte constitueix la norma aplicable específicament en aquest cas, i preval sobre les normes generals de la pròpia Llei de la seguretat social i del Codi de l'Administració.

En conseqüència, la resolució impugnada de 29 d'octubre de 2019 és plenament ajustada a dret, en la mesura en què declara inadmissible el recurs administratiu formulat contra l'anterior acord del Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) de 27 d'agost del mateix any.

Cinquè.- Ara bé, amb aquesta afirmació, en què es fonamenta bàsicament la sentència apel·lada, no s'esgoten les qüestions que planteja el present procés.

Cal tenir en compte que, en el moment de notificar-se la resolució inicial de 27 d'agost de 2019 no es va fer la indicació dels recursos pertinents, en la forma que preveu l'article 47.2 del Codi de l'Administració, segons el qual:

"La notificació ha de contenir el text íntegre de l'acte, l'expressió del recurs que sigui procedent, l'òrgan davant del qual s'ha d'interposar el recurs, i el termini per a fer-ho, amb indicació de si posa fi, o no, a la via administrativa".

Com bé diu la representació de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS), l'omissió d'aquestes mencions no comporta per sí mateixa la invalidesa de l'acte, però produeix la suspensió dels terminis de recurs, segons l'article 47.3 del Codi de l'Administració.

Encara que la recurrent no va invocar aquesta omissió en un primer moment, es tracta d'un vici de procediment que pot ser apreciat d'ofici, ja que afecta a un dels requisits essencials de l'acte i causa una evident indefensió a l'interessat.

De fet, la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) va esmenar aquesta omissió amb la seva resolució de 29 d'octubre de 2019, en què va posar de relleu a la interessada que la via procedent d'impugnació era la formulació d'una demanda en via jurisdiccional. En conseqüència, era a partir d'aquest moment que l'agent disposava del termini d'un mes per recórrer a la citada via judicial.

Ara bé, no es pot ometre que la recurrent va seguir aquesta indicació i, dins del termini esmentat, va interposar la corresponent demanda davant de la Batllia, en la qual no només es defensava la procedència del recurs administratiu, sinó que també abordava la qüestió de fons. En conseqüència, la sentència apel·lada hauria d'haver examinat els arguments que, a títol subsidiari, articulava la demandant sobre la errònia valoració de les ofertes presentades en el concurs litigiós.

Sisè.- En aquesta instància, la recurrent només aborda de forma marginal aquesta qüestió de fons, i es limita a sol·licitar, entre d'altres punts, que s'entri a conèixer del fons de la causa i es dicti sentència mitjançant la qual s'estimin en la seva totalitat les peticions contingudes en l'escrit de demanda. S'ha de considerar, doncs, que es reprodueixen aquí les mateixes al·legacions sostingudes en la instància. En aquest punt, cal tenir en compte que no es pot atribuir a la recurrent una manca de crítica de la sentència apel·lada sobre la qüestió de fons, ja que aquesta no va ser examinada per la sentència.

Els motius en que es basa la impugnació de l'adjudicació del contracte es contrauen a dos. En primer lloc, s'al·lega que es van modificar les bases de la convocatòria i, en segon, que l'oferta econòmica es va valorar mitjançant la multiplicació del preu unitari pel nombre de treballadors afectats, quan s'hauria d'haver fet per la mitjana aritmètica dels tres preus unitaris.

Sobre la primera qüestió, és cert que les bases del concurs publicat al BOPA el 3 de juliol de 2019 van ser modificades en alguns punts el següent dia 9, i que es va notificar aquesta modificació a les empreses interessades en la mateixa data. La recurrent va acusar rebuda el mateix dia 9 (foli 74). En conseqüència, no es pot apreciar cap vulneració de l'ordenament jurídic derivat d'aquest fet. La modificació de les bases es va notificar amb l'antelació necessària i va poder ser tinguda en compte per les empreses concursants abans de la data límit de presentació de les seves ofertes, que finia el 31 de juliol de 2019 (foli 42), de manera que no es va produir cap tipus d'indefensió determinant de l'anul·labilitat de l'acte. Procedeix, en conseqüència, desestimar aquest motiu d'impugnació.

Sobre la valoració de les ofertes, el plec de bases preveia la divisió de la proposta en tres lots, el primer d'ells relatiu a la seguretat en el treball, la higiene industrial, ergonomia i psicosociologia d'empleats i instal·lacions, mentre que els altres dos es referien a la vigilància de la salut, segons es tractés de llocs de treball amb un risc baix o alt. Com afirma la demandada, és obvi que el primer lot inclou tots els treballadors, mentre que els lots 2 i 3 es refereixen respectivament als que ocupen un lloc de treball que presenti un risc baix o alt, segons els casos. En conseqüència, la valoració que ha realitzat l'Administració, a base de multiplicar el preu unitari de cada lot pel nombre de treballadors inclosos en cadascun d'ells resulta perfectament ajustada a dret, ja que és l'única manera d'obtenir de forma ajustada el preu total del contracte. Ben al contrari, la mera suma aritmètica dels tres preus unitaris, sense tenir en compte a quants treballadors s'aplica cadascun d'aquests preu, no ofereix una magnitud significativa a l'hora de resoldre l'adjudicació.

S'ha de concloure, en conseqüència, que la valoració realitzada per la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) s'ajusta a les bases de la convocatòria, la qual cosa fa inviable qualsevol pretensió indemnitzatòria, de manera que procedeix desestimar íntegrament el recurs i la demanda formulada per la part agent.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa l'entitat Ferrer contra la sentència dictada l'11 de gener de 2021 pel Tribunal unipersonal del Batlle, la qual es confirma.

Segon.- Declarar que les resolucions impugnades del Consell d'Administració de la CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS) de 27 d'agost i 29 d'octubre de 2019 són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.