Anul·lació del reglament de modificació del reglament general d'estructura i funcionament del consell de metges del Centre Hospitalari d'Andorra i del col·legi de metges d'Andorra. TSJA-0000011/2015

Sentència

Magistrats

Bernard Plagnet Marie Conte Albert Andrés Pereira

Núm. de Protocol: 2000026/2014 Núm. de Rotlle: TSJA-0000011/2015

SENTÈNCIA 51-2015

PARTS:

Apel·lants:

Sr. Catalá.

En representació del ORG_4. Sr. Salcedo.

En representació del ORG_5.

Representant: Sr. Escudero.

Advocat: Sra. Guerrero.

Apel·lant: M.I. GOVERN

Representant: Sra. Coll.

Advocat: Sra. Oller.

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, vint-i-tres de juliol del dos mil quinze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000026/2014.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Bernard Plagnet, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Decret del 6 de novembre del 2013 ha aprovat el Reglament de modificació del Reglament general d'estructura i funcionament del ORG_3..

El ORG_4. i el ORG_5. han presentat un recurs administratiu en data 25 de novembre del 2013 sol·licitant la nul·litat i/o l'anul·labilitat d'aquest decret (foli 156 i s.).

Per resolució de data 26 de febrer del 2014, el M.I. GOVERN acorda: "desestimar en tots els seus termes el recurs d'alçada...".

- En la Sentència del 12 de gener del 2015 el Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda promoguda pel ORG_4. i pel ORG_5..

- En el seu escrit d'apel·lació de data 12 de març del 2015, el M.I. GOVERN estima en substància que:

la sentència de primera instància incorre en el vici d'incongruència extra petitum: la sentència declara una "condemna" del Govern que no es demanava ni en el recurs administratiu previ ni en la demanda.

sobre el fons, com a excepció, que confirma la regla, pot ser d'utilitat l'article 24.4 del Reglament: pot ser útil que un facultatiu que no es trobi dintre de la plantilla orgànica pugui realitzar intervencions puntuals al ORG_3..

la regulació que fa l'article 24.4 de l'exercici del metge extern o que exerceix al ORG_3 ocasionalment, no és contrari ni a l'article 7, ni a l'article 8, ni a l'article 9 del reglament.

En la seva contesta al recurs d'apel·lació, de data 16 d'abril del 2015, s'escriu principalment que:

respecte a les modificacions que hi ha entre els documents que es van traslladar al ORG_0 i el text definitivament aprovat cal dir que són mínimes i més de forma que de fons.

no s'ha vulnerat la Llei general de sanitat el Reglament anterior a la modificació impugnada no implicava que tot metge pogués accedir a l'exercici al ORG_3 pel fet d'estar autoritzat a exercir a Andorra: tots els metges que han realitzat alguna activitat durant els últims 12 mesos podran seguir exercint al ORG_3 en la forma que ho estaven fent (disposició transitòria); en conseqüència no es vulnera cap dret adquirit.

no s'ha vulnerat la Llei de competència efectiva i protecció del consumidor.

sobre la pretesa defectuosa confecció tècnica del Reglament impugnat: és conforme a la Llei vigent que el Reglament impugnat estableixi que mentre no es determini la plantilla orgànica necessària, transitòriament es consideri que està integrada pels mateixos professionals (inclosos metges assalariats i liberals) que han desenvolupat qualsevol activitat al ORG_3 durant els darrers 12 mesos.

El M.I. GOVERN ha confirmat els seus arguments en el seu escrit de conclusions de data 8 de maig del 2015.

- En el seu recurs d'apel·lació de data 16 de març del 2015, el CHC. i el ORG_5. estimen en substància:

ha quedat acreditat que la direcció del ORG_1 no va traslladar al ORG_0 el text definitiu del Reglament que es pretenia aprovar, únicament van traslladar al ORG_0 dues propostes anteriors i diferents al text definitiu.

hi ha hagut vulneració de la Llei general de sanitat per part del Reglament: amb el nou article 20 del Reglament, no és possible la coordinació entre les activitats pública i privada de la medicina.

hi ha hagut supressió de drets adquirits: des de la vigència del Reglament objecte del present procediment, l'acreditació hospitalària s'està perdent de forma discrecional; en virtut del principi d'irretroactivitat de les disposicions desfavorables, no és possible treure l'acreditació als metges que la tenien atorgada en virtut del Reglament del 2001.

les conductes conseqüències de l'aplicació del Reglament suposen un abús de posició dominant per part del ORG_1.

existeix una contradicció entre l'article 11 de la Llei de creació del ORG_1 i el Reglament en relació a la definició del concepte de plantilla orgànica.

En la contesta al recurs d'apel·lació, de data 7 d'abril de 2015, s'escriu principalment que:

l'argument de la inseguretat jurídica es va posar de manifest per primera vegada en el nostre escrit de recurs administratiu de data 25 de novembre del 2013, la qual cosa significa que no es pot admetre per improcedent la incongruència extra petitum.

són incompatibles els canvis efectuats amb la resta del text.

El ORG_4. i el ORG_5. han confirmat els seus arguments en l'escrit de conclusions de data 11 de maig del 2015.

5.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat el magistrat ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Sobre la vulneració de la gestió participativa.

Segons el ORG_4. i el ORG_5. la direcció del ORG_1 no va traslladar al ORG_0 el text definitiu del Reglament que es pretenia aprovar, únicament va traslladar al ORG_0 dues propostes anteriors i diferents al text definitiu.

Resulta de l'examen de l'expedient que existeixen diferències entre el text que la direcció del ORG_1 va traslladar al ORG_0 i el text definitiu (v. foli 76): article 2: s'afegeix un article 3 bis del Reglament: article 3 bis 2: "o bé mitjançant(...)" en el text definitiu no es fa cap més referència "únicament si concorre una justa causa que ho motivi i relacionada amb l'exercici de la seva professió".

Article 5: s'afegeix un tercer paràgraf "No obstant això, l'acreditació per desenvolupar l'activitat professional en l'àmbit del ORG_3., s'extingeix automàticament quan s'extingeix la relació contractual establerta entre el facultatiu i el ORG_2 d'acord amb l'establert a l'article 19.5 d'aquest Reglament".

Disposició transitòria: s'afegeix, "mentre no s'estableixi la plantilla orgànica del CHA(...)".

Segons l'article 37 del Reglament general d'estructura i funcionament del ORG_3., de 4-1-2001.

"La materialització del principi de gestió participativa exigeix l'existència d'òrgans específics orientats exclusivament a canalitzar la participació dels col·lectius principals que treballen al ORG_3..

Els òrgans de representació del ORG_3. són dos: La Junta de Representants i el ORG_0".

La "gestió participativa" no significa l'atribució d'un poder de decisió per aquests òrgans. Quant a la modificació del Reglament, és necessària la combinació de les disposicions de l'article 3 i de l'article 42 del Reglament.

L'article 3 disposa: "Són competències del Servei Andorrà d'Atenció Sanitària sobre el ORG_3., entre d'altres:

Elaborar les propostes de modificació d'aquest Reglament general i aprovar els reglaments d'aplicació interns del Centre(...)".

L'article 42-10 disposa: "Són funcions del Consell de Metges(...)

10. Promoure la modificació d'aquest Reglament i de tots els reglaments que afectin el col·lectiu mèdic proposant les esmenes corresponents al director gerent del ORG_3".

La interpretació literal d'aquest text és que les funcions s'han de proposar, eventualment, unes modificacions del Reglament però la "gestió participativa" no significa que el ORG_1 hagi de recollir l'aprovació del ORG_0.

A més, les modificacions del Reglament no afecten les altres funcions del Consell de Metges:

El ORG_0 ha de "ser informat de la situació econòmica de l'Hospital i, en general, del funcionament i de l'evolució del Centre" (article 42.4) i ha de "ser informat de les modificacions de la plantilla de facultatius del Centre o de les formes de vinculació" (article 4.6).

En conseqüència, el procediment seguit per la direcció del ORG_1 no ha transgredit els principis de la "gestió participativa" i el recurs presentat pel ORG_4. i el ORG_5. s'ha de desestimar sobre aquest punt.

Tercer.- Sobre la retroactivitat.

La redacció anterior de l'article 20 del Reglament era la següent:

"L'acreditació és el procés de validació de credencials i de l'experiència professional dels metges amb l'objectiu de garantir la qualificació professional necessària i suficient per desenvolupar l'activitat professional en l'àmbit del ORG_3..

Els privilegis que comporta l'acreditació no tenen un caràcter definitiu, i s'atorguen pel període que determini la Comissió d'Acreditació, segons el Reglament d'Aplicació corresponent.

L'acreditació hospitalària es considera un dret per a tot metge especialista que tingui decretat un permís d'exercici liberal al país".

Aquest text s'havia d'interpretar a la llum de les competències del ORG_1 previstes a l'article 3 del Reglament.

"Són competències del Servei Andorrà d'Atenció Sanitària sobre el ORG_3., entre d'altres:

(...) 5.- Definir els recursos humans (plantilla orgànica). En particular, correspon al Servei Andorrà d'Atenció Sanitària definir el nombre mínim de facultatius especialistes que poden exercir al ORG_3., en funció de les necessitats assistencials" (la negreta és nostra).

A la lectura d'aquest article la interpretació de l'article 20 pel Govern és lògica: "és a dir, s'havia d'interpretar que tot metge especialista que hagi estat acollit prèviament al ORG_3 no ha de passar un procés de validació de les seves credencials (que això és l'acreditació) perquè ja l'ha passat en ser validades aquestes pel Govern al moment d'autoritzar el seu exercici. El que és substancial és que aquest dret a l'acreditació s'havia d'interpretar com posterior a la decisió del ORG_1 d'acollir-lo dintre del ORG_3, i no com a previ o que comporti necessàriament aquell acolliment al ORG_3" (foli 85).

La nova redacció de l'article 20 s'ha de combinar amb la nova redacció de l'article 3.5:

Article 20: "L'acreditació és el procés de validació de credencials i de l'experiència professional dels facultatius amb l'objectiu de garantir la qualificació professional necessària i suficient per desenvolupar l'activitat professional en l'àmbit del ORG_3..

L'acreditació no té caràcter definitiu i s'atorga pel període que determini la Comissió d'Acreditació.

No obstant això, l'acreditació per desenvolupar l'activitat professional en l'àmbit del ORG_3., s'extingeix automàticament quan s'extingeix la relació contractual establerta entre el facultatiu i el ORG_2 d'acord amb l'establert a l'article 19.5 d'aquest Reglament".

Article 3.5: "Són competències del Servei Andorrà d'Atenció Sanitària sobre el ORG_3., entre d'altres:

(...) 5.- Determinar les places de facultatius (tant en règim d'exercici laboral, com en règim d'exercici liberal), i de la resta de la plantilla orgànica necessària per cobrir les necessitats assistencials, d'acord amb els criteris d'eficàcia i eficiència. En particular, determinar quines activitats d'atenció especialitzada s'han de realitzar dintre del ORG_3., establir el nombre màxim de facultatius especialistes que les han d'exercir i decidir la modalitat d'exercici en què s'han de prestar" (la negreta és nostra).

La lectura d'aquestes modificacions susciten dues sèries d'observacions:

En primer lloc, les modificacions tenen efecte pel futur(...). Per conseqüent el text no és retroactiu, és d'aplicació immediata.

En segon lloc, aquestes modificacions respecten les competències del Govern en matèria de definició de la política de la salut. En efecte, correspon al Govern definir les orientacions generals d'aquesta política i pot canviar les seves modalitats pel futur, com és degudament escrit en l'exposició de motius del Decret del 6-11-2013 d'aprovació del Reglament de modificació del Reglament general d'estructura i funcionament del ORG_3.:

"Les bases generals del sistema de salut d'Andorra definides en el títol primer de la Llei general de sanitat del 20 de març del 1989, modificada en darrera instància per la Llei 1/2009, del 23 de gener del 2009 i en particular l'article 9, apartat e, pel qual s'estableix que el Govern ha d'orientar les seves actuacions de manera que es garanteixi una assistència sanitària de qualitat, vetllant per assegurar la deguda coordinació entre el servei públic i el privat promovent la utilització d'aquests amb eficàcia i eficiència.

En el mateix sentit, un dels objectius fonamentals del ORG_1, d'acord amb l'establert a l'article 1.2 de la seva Llei de creació és promoure la utilització més eficient de tots els recursos disponibles per a la millora de la salut individual i col·lectiva de la població, establir una organització integrada i coordinada dels recursos a fi de garantir la qualitat de les prestacions sanitàries amb el degut control de la despesa que els és inherent;

Aquesta noció de nombre mínim de facultatius que poden exercir al ORG_3 es contradiu amb els principis legislatius esmentats, en tant que dificulta la concreció de la plantilla orgànica dels recursos humans que han de formar part del ORG_3, de manera que aquesta es pugui ajustar a les necessitats assistencials de la població, tot afavorint una gestió eficient dels recursos disponibles".

Per conseqüent, el recurs presentat pel ORG_4. i el ORG_5. s'ha de desestimar sobre aquest punt.

Quart.- Sobre la vulneració de la Llei de competència efectiva i protecció del consumidor, Llei 13/2013, del 13 juny.

Els recurrents estimen que és d'aplicació, en l'espècie, l'article 3.1 de la Llei citada més amunt:

"1.- Resten prohibides les conductes que constitueixin un abús d'una posició dominant, tant individual com col·lectiva, en el mercat i els efectes de les quals o bé perjudiquin els consumidors, o bé contribueixin al tancament injustificat del mercat".

Però aquest argument no pot prosperar atès que l'article 7.2 de la mateixa llei disposa:

"2.- Les prohibicions establertes en aquest títol no s'apliquen a les conductes que resultin de l'aplicació d'una llei".

En l'espècie, les "conductes" resultants de la Llei general de sanitat i el recurs presentat pel ORG_4. i el ORG_5. s'ha de desestimar sobre aquest punt.

Cinquè.- Sobre la vulneració de la Llei general de sanitat.

Segons els recurrents, existeix una contradicció entre els articles 5 i 6 de la Llei general de sanitat i el contingut de l'article 20 del Reglament:

Als termes de l'article 5 de la Llei:

"Amb la finalitat d'assolir un Sistema de Salut global i integral, el Govern regularà les condicions per al desenvolupament de la pràctica mèdica i de les altres professions sanitàries i parasanitàries, i també garantirà la coordinació òptima entre les activitats sanitàries públiques i les privades".

Als termes de l'article 6 (modificat per la Llei 1/2009 del 23 de gener del 2009):

"La coordinació entre les activitats sanitàries públiques i les privades ha de respectar, en tot moment, les bases essencials i els principis de l'exercici professional lliure dels professionals de la salut, d'acord amb les disposicions d'aquesta Llei".

L'article 20 del reglament modifica les modalitats de l'acreditació hospitalària (v. més amunt, fonament Tercer).

Com hem dit més amunt, aquesta modificació s'inscriu en el març més amplia d'una evolució de la política seguida pel ORG_3.

Però, aquesta modificació no afecta l'activitat professional dels professionals de la salut. Els interessats poden utilitzar les instal·lacions del ORG_3 atès que el nou Reglament no preveu una prohibició sinó una modificació del procediment (v. igualment, fonament de dret Sisè).

No existeix, per conseqüent, una contradicció entre la Llei general de sanitat i el Reglament, i el recurs presentat pel ORG_4. i pel ORG_5. s'ha de desestimar sobre aquest punt.

Sisè.- Sobre la inseguretat jurídica respecte a la vigència de la resta de l'articulat del Reglament.

Segons el Col·legi existeixen algunes contradiccions entre les modificacions del Reglament i la resta de l'articulat del Reglament.

Contradiccions entre els articles 4 i 5 del Reglament de modificació i els articles 7, 8 i 9 del Reglament del 2001.

Segons el Col·legi, "ja no es podrà accedir als mitjans i instal·lacions hospitalàries per part dels metges externs.

Però, els metges externs poden exercir per via de l'article 24.4 del Reglament.

"Els diferents tipus de vinculació dels metges poden ser:

(...) 4.- Metge extern o metge que tot i que no té cap dels vincles definits amb l'Hospital, hi exerceix ocasionalment a demanda d'un pacient o d'un altre metge, amb l'autorització escrita de la Direcció de l'Hospital, escoltada l'opinió de la Comissió d'Acreditació".

En conseqüència, l'argument no pot prosperar.

Contradicció amb l'article 24, "aquest article ha quedat pràcticament buit de contingut, no podent determinar quin són a hores d'ara els diferents tipus de vinculació existents".

Als termes de l'article 8 l'hospital presta serveis assistencials en els àmbits següents:

"Hospitalització Urgències Consulta externa

Tractaments i exploracions en règim ambulatori o a domicili

El ORG_3. disposa del màxim nivell de mitjans tècnics i humans, en relació amb les necessitats de salut de la societat andorrana, i dins dels límits compatibles amb la seguretat dels pacients i amb la màxima qualitat de les prestacions. "Aquests mitjans tècnics i humans han d'estar a l'abast de tots els facultatius de forma equitativa, independentment dels tipus de vinculació" (la negreta és nostra).

L'article 24, en els seus paràgrafs 1, 2 i 3 preveu els diferents tipus de vinculació dels metges :

"1. Laboral i per remuneració salarial. La dedicació pot ser plena o parcial.

Aquest tipus de vinculació és l'única possible per als metges dels serveis centrals de suport.

Amb autorització d'exercici liberal privat convingut a l'interior del ORG_3 i remuneració a l'acte.

Metge honorari del ORG_3., figura de mèrit i pel reconeixement als serveis realitzats a l'Hospital. És proposat pel Consell de metges de l'Hospital i nomenat pel Servei Andorrà d'Atenció Sanitària".

Aquest article no "és buit de contingut" atès que el procediment de l'acreditació no és suprimit sinó modificat.

A més, no existeix una contradicció entre l'article 8 i l'article 24.4, atès que, precisament, aquest últim text es refereix al "metge extern o metge que tot i que no té cap dels vincles definits amb l'Hospital" i l'article 8 es refereix a "tots els facultatius de forma equitativa, independentment dels tipus de vinculació" (veure més amunt). Aquests texts no són contradictoris sinó complementaris.

Contradicció amb l'article 41 del reglament que disposa que el ORG_4. està formalment integrat pel conjunt de facultatius que exerceixen la professió al Centre, sense discriminar-ne cap tipus de vinculació.

L'article 41 del reglament disposa:

"El ORG_0 del ORG_3. està formalment integrat pel conjunt de facultatius que exerceixen la professió al Centre, sense discriminar-ne cap pel tipus de vinculació".

Aquestes disposicions són compatibles amb l'article 24 (veure més amunt) que preveu els diferents tipus de vinculació dels metges.

Setè.- Sobre la defectuosa confecció tècnica del Reglament: delimitació del concepte de plantilla orgànica.

Als termes de l'article 11.1 de la Llei de creació del ORG_1. "La plantilla orgànica del ORG_2 estarà integrada (...):

Pel personal que s'hi incorpori d'acord amb la normativa vigent".

La disposició transitòria del Decret del 6-11-2013 d'aprovació del Reglament de modificació del Reglament general d'estructura i funcionament del ORG_3., disposa:

"Mentre no s'estableixi la plantilla orgànica del ORG_3. d'acord amb l'establert a l'article 3.5 i 3 bis d'aquest Reglament, la plantilla orgànica del Centre s'integra per personal, inclosos els facultatius, en règim laboral o liberal, que durant els darrers 12 mesos anteriors a l'aprovació d'aquest Decret hagin desenvolupat una activitat laboral o professional efectiva en aquest centre".

Aquesta disposició és clara: mentre que no s'estableixi la plantilla orgànica del ORG_3 d'acord amb l'establert a l'article 3.5 i 3 bis del Reglament objecte de recurs, aquesta s'integra pel personal, inclosos els facultatius, en règim laboral o liberal que durant els darrers 12 mesos anteriors a la seva aprovació hagin desenvolupat una activitat laboral o professional efectiva en aquest centre, es troba perfectament alineada amb l'article suara esmentat, i no adoleix de cap contradicció amb el mateix, ni tampoc comporta inseguretat jurídica, atès que els metges concernits són clarament definits.

Vuitè.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació presentat pel M.I. GOVERN i revocar la sentència apel·lada.

Segon.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel ORG_4. i pel ORG_5. i declarar que el Decret del 6-11- 2013 d'aprovació del Reglament de modificació del Reglament general d'estructura i funcionament del ORG_3., és ajustat a dret.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes. Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.