Legalitat de les taxes comunals d'higiene pública i d'enllumenament

Sentència

Magistrats

Bernard Plagnet Albert Andrés Pereira Lluís Saura Lluivia

Núm. de Protocol: AD-0025-1/09 i acumulats TSA: 64/09

S E N T È N C I A NÚM. 09-2010

PARTS:

Apel·lant: M.I. GOVERN

Representant: S.V.

Advocat: M.A.B.

Apel·lant: HBLE. HBLE. COMÚ D'ANDORRA

Representant: M.F.C.C.

Advocat: B.P.

Apel·lada: Ricart i altres

Representant: E.C.C.

Advocat : A.L.M.

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President : : M.I. Sr. LLUIS SAURA LLUVIA

Magistrats: M.I. Sr. Bernard Plagnet

M.I. Sr. Albert Andrés Pereira

A la vila d'Andorra la Vella, el 3 de març de 2010

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0025-1/09.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Bernard Plagnet el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1.- Varies entitats bancàries van interposar demanda jurisdiccional contra la decisió tàcita del Govern, en relació amb el recurs d'alçada formulat contra les liquidacions de les taxes d'higiene publica i d'enllumenat del 12 de gener de 2009, tot sol·licitant la nul·litat de les liquidacions impugnades i la condemna del Comú el seu retorn i la declaració de nul·litat (subsidiàriament l'anul·lació) dels articles 11 i 14 i dels annexos 1 i 2 de l'Ordinació tributaria comunal del 18 de desembre de 2008.

2.- En la sentencia del 7 de setembre del 2009, el Tribunal de Batlles ha estimat parcialment les demandes promogudes per les entitats bancàries.

3.- En el seu escrit d'apel·lació de data 19 d'octubre de 2009, l'Hble. HBLE. COMÚ D'ANDORRA manifesta principalment que:

-no és d'aplicació l'article 48 del Codi de l'administració atès que resulta indiscutible que no s'hagi transgredit d'una manera total i absoluta el procediment legalment establert ;

-Pel que fa l'informe econòmic:

És cert que no existeix l'aprovació formal de la memòria, però en cap cas aquesta mancança pot comportar una invalidesa de les liquidacions d'autes; el que és essencial és que les dades que dit informe incorpora són conegudes pel Comú i són emprades alhora de determinar els imports de les taxes; i la manca d'aprovació formal no ha creat cap indefensió als administrats

El Comú nega la manca de rigor en el referit informe, el qual es fonamenta en dades objectives extretes dels comptes i les bases de dades del Comú.

-L'únic que s'ha produït en autes és una irregularitat no invalidant dels actes administratius impugnats: en el present cas, la no aprovació formal de la memòria econòmica no pot constituir de cap manera una formalitat indispensable per a que l'acte assoli el seu fi. La manca d'aprovació formal de la memòria econòmica constitueix una irregularitat no invalidant

L' l'Hble. HBLE. COMÚ D'ANDORRA ha confirmat els seus arguments en el seu escrit de contesta de data 9 de novembre de 2009.

4.- En el seu escrit d'apel·lació de data 20 d'octubre de 2009, el MI GOVERN manifesta principalment que:

-les liquidacions no es poden considerar nul·les de ple dret; l'elaboració de l'estudi econòmic del cost dels serveis aportat per la corporació local compleix els mínims requisits sobre les dades precises en relació a la justificació de la quantia de les taxes impugnades.

-no es pot confondre l'arbitrarietat amb el marge de discrecionalitat que consisteix en l'exercici d'unes facultats concedides per la Llei a les corporacions locals, dintre dels marges fixats per la Llei 10/2003 de les finances comunals: una vegada calculat el cost total de servei, l'entitat comunal haurà de determinar la forma de computar les quotes individuals als usuaris.

En la seva contesta al recurs d'apel·lació de l'Hble. HBLE. COMÚ D'ANDORRA de data 2 de novembre de 2009, el MI GOVERN s'adhereix a les consideracions efectuades per la representació del Comú i precisa que el legislador no obliga a les corporacions locals a quantificar les taxes d'una determinada manera, sinó que les confereix d'una notable discrecionalitat.

5.- En la contesta, de data 17 de novembre de 2009, les entitats bancàries manifesten principalment que:

-el Comú ha omès l'aprovació prèvia o simultània de la memòria econòmica justificativa i, per consegüent, hi ha infracció de la Llei, que justifica la declaració de nul·litat de la taxa;

-els càlculs de l'informe no han estat realitzats de forma adequada;

-el Comú ha convertit aquella taxa en un pur i simple recàrrec sobre l'impost de radicació;

-a títol subsidiari demana l'anul·lació de les liquidacions per motiu de discriminació pel que s'imposa el pagament de la taxa a les entitats bancàries amb molta anterioritat respecte dels altres obligats tributaries.

6.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat el magistrat ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- La solució del present litigi suposa recordar en primer lloc algunes qüestions de principis i principalment la distinció entre els impostos i les taxes.

Segons la llei d'ordenament tributari del 19 de desembre el 1996:

Els impostos són tributs, el fet generador dels quals és un negoci, un acte o un fet indicador de capacitat econòmica de l'obligat tributari o de la persona que ha de suportar el gravamen i que mai no depèn d'una activitat de l'Administració (article 11-2 de la llei de l'ordenament tributari).

Les taxes són tributs, el fet generador dels quals és la prestació d'un servei públic o la realització d'una funció administrativa de sol·licitud o recepció obligatòria que es refereix a l'obligat tributari o l'afecta o el beneficia de manera particular (article 11-3 de la llei ja citada). Aquesta definició la recull l'article 16-1 de la Llei 10/2003 del 27 de juny del 2003, de les finances comunals.

L'Article 18 de la Llei 10/2003, ja citada, precisa:

« Quantificació del deute tributari. L'import de la taxa no pot superar el cost real de la prestació del servei o de la realització de l'activitat de què es tracti. A aquest efecte, el Comú aprova una memòria econòmica que justifica els paràmetres i les variables que determinen el cost del servei i la fixació de la taxa corresponent, així com la seva actualització. »

Resulta de la combinació d'aquestes dues series de texts que la taxa ha de complir dues condicions:

D'una part ha de tenir una contrapart, és a dir principalment la prestació d'un servei públic o la realització d'una funció administrativa que es refereix a l'obligat tributari o l'afecta o el beneficia de manera particular.

Aquesta primera condició constitueix una diferència amb l'impost « que mai no depèn d'una activitat de l'administració » (article 11-2, ja citat).

D'altra part, el muntant de la taxa ha de ser proporcional al cost del servei realitzat. Aquesta condició resulta clarament de les disposicions de l'article 18, ja citat, « L'import de la taxa no pot superar el cost real de la prestació del servei de la realització de l'activitat de què es tracti ». Aquesta segona condició constitueix igualment una diferència major amb l'impost, on el muntant és independent del cost d'un servei.

Per apreciar la legalitat de la taxa, el jutge ha de procedir a un doble control: ha de verificar els elements de càlcul invocats per l'administració, desprès d'apreciar el càlcul ell mateix En efecte, només aquest doble control permet, d'apreciar la proporcionalitat del muntant de les taxes amb els costos reals del servei en contrapartida del qual es percebrien.

Els elements de càlcul han de sortir de l'anàlisi del cost del servei per la col·lectivitat. Ben entès, convé de deixar a l'autoritat pública un cert marge d'apreciació; per exemple, la taxa pot comprendre una part fixa que correspon a les despeses fixes exposades per la col·lectivitat en la prestació del servei; a més, els elements de càlcul poden tenir en compte les avantatges econòmiques que els beneficiaris del servei obtenen de la utilització d'aquest servei.

Quant al càlcul mateix de la taxa, no ha de conduir a desconèixer els principis indicats més amunt.. És així que el càlcul no pot ser forfetari, sinó que s'ha de recolzar sobre elements concrets que permetin apreciar el muntant de la contrapartida de la qual es beneficia l'usuari del servei.

El present litigi s'ha d'examinar en vistes als principis així enunciats.

Tercer.- Com ha jutjat encertadament la sentència de primera instància, el recurs no es pot considerar com un recurs directe contra l'Ordinació tributaria comunal del 18 de desembre de 2008, sinó que es tracta d'una impugnació indirecta mitjançant l'excepció d'il·legalitat.

S'han invocat dues series d'arguments per contradir la legalitat de les taxes:

Un argument tret de la irregularitat del procediment administratius; el Comú no ha aprovat formalment la memòria econòmica.

El segon argument contesta la modalitat de càlcul de les taxes.

Quart.- Pel que fa referència al primer argument, és exacte que l'article 18 de la llei de 2003, ja citat, exigeix que « el Comú aprova una memòria econòmica... ».

El Comú reconeix que aquesta memòria no ha estat objecte d'una aprovació formal per part del Consell de Comú.

No obstant, resulta de l'examen de l'expedient que el Consell ha tingut coneixement de la memòria i ha pogut debatre el càlcul de les taxes a partir d'aquest document. Per consegüent l'absència d'aquesta aprovació formal no pot per ella sola justificar la nul·litat o l'anul·labilitat de l'acte.

Aquest motiu, per tant, s'ha de rebutjar en aquest punt.

Cinquè.- Quant al segon argument, convé d'examinar les dades que figuren en la memòria econòmica (veure folis 71 i següents).

Podem constatar, en primer lloc, en l'exposició dels motius, la relació que s'ha efectuat entre la « reducció de la fiscalitat directa (impost de radicació d'activitats comercials, empresarials i professionals) en un 30

% de forma global » i l'objectiu « d'incrementar la recaptació de les taxes que es situava en nivells de cobertura molt baixos (aproximadament 50-60

%) respecte del cost total del servei per adequar en major mesura la recaptació obtinguda al cost real del servei... »

La política fiscal així definida pel Comú consisteix per tant en una disminució dels impostos directes compensats per un augment de les taxes.

Cal per tant, examinar, en segon lloc, la manera de càlcul de les taxes d'higiene publica i d'enllumenat públic, reprenent el doble control indicat més amunt (veure fonament de dret Segon).

Els elements de càlcul de les taxes es treuren únicament del muntant dels crèdits que figuren en el pressupost, sense que sigui possible controlar el detall d'aquestes xifres (veure folis 74 i 77). És així que cap precisió figura en el document en quant a la naturalesa de les despeses tingudes en compte. En particular, el document no distingeix les despeses d'inversió i les despeses de funcionament; ara bé, aquesta distinció és evidentment essencial per determinar el cost exacte del servei (les despeses d'inversió hauran de ser l'objecte d'una amortització). Els elements tinguts en compte per a la determinació del cost del servei no es refereixen per tant a un anàlisi econòmic de les despeses- com ho exigeix l'article 18, ja citat, l mencionar una memòria « econòmica »- però es tracta d'una simple indicació de les dades més generals que figuren en el pressupost del Comú. Sobre aquest punt, els elements tinguts en compte són per tant insuficients per permetre al jutge d'exercir un control sobre les modalitats de determinació de les taxes.

El càlcul mateix de les taxes consisteix en la simple aplicació d'un percentatge sobre l'impost. Per exemple per la quota d'Higiene Pública, segons el cas, « 49 % sobre la quota tributaria de l'impost de radicació d'activitats comercials, empresarials i professionals o 51 % de l'import de l'impost de radicació d'activitats comercials, empresarials i professionals » (veure foli 72); per la quota d'enllumenat públic, « 14,78 EUR o 33 % sobre la quota tributaria de l'impost de radicació d'activitats comercials, empresarials i professionals » (veure foli 75).

Aquesta forma de càlcul no correspon a la « lògica » de les taxes (veure Fonament de dret Segon). Aquesta forma de càlcul condueix a que el muntant de les taxes és un suplement del muntant de l'impost. Com s'ha indicat més amunt (Fonament de dret, Segon) les autoritats públiques poden disposar d'un cert marge d'apreciació per al càlcul de les taxes. Però, en aquest cas, el Comú ha sobrepassat aquest marge d'apreciació ja que la seva manera de càlcul de les taxes introdueix una confusió entre les taxes i els impostos, en contradicció amb els texts citats més amunt.

Per aquests motius, la sentència de primera instància s'ha de confirmar.

Sisè.- No s'aprecien circumstancies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer: Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per l'Hble. HBLE. COMÚ D'ANDORRA i el MI GOVERN

Segon: Confirmar la sentencia recorreguda i declarar la nul·litat de les liquidacions de les taxes d'higiene pública i d'enllumenat del 12 de gener de 2009.

Tercer: Condemnar el Comú d'Andorra la Vella a retornar a les societats « Banca privada d'Andorra, SA », « ORG_6 », « ORG_6 i Crèdit capital Immobiliari SA », « ORG_3, SA », « ORG_1, ORG_0 », « ORG_5, SA » i « ORG_2, SA », les sumes respectives de 36 002,12EUR, 410 273,05 EUR, 233 575,53 EUR, 343 188,56 EUR, 258 645,96 EUR, 64 706,20 EUR i 102 607,62 EUR.

Quart: De no efectuar cap condemna en costes. Aquesta sentencia es ferma i executiva

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.