SANITAT. PROFESSIONS LIBERALS. Autorització per a l'exercici de l'activitat d'audipròtesis. Necessitat de disposar d'un professional titulat. No hi ha aplicació retroactiva del nou Reglament regulador. (2000069/2014)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Marie Conte Bernard Plagnet

Núm. de Protocol: 2000069/2014 Núm. de Rotlle: TSJA-0000014/2016

SENTÈNCIA 42-2016

PARTS:

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Pombo

Advocada: Sra. Durán

Apel·lat: Sra. Ferreras

Representant: Sr. Bueno

Advocat: Sr. Gutierrez

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, setze de juny de dos mil setze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000069/2014.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- Per escrit de data 21 de juliol de 2015, la Sra. Ferreras va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució de GOVERN D'ANDORRA de data 18 de juny de 2014, la qual confirmava la decisió de la Directora General de Salut i Benestar de 5 de març de 2014. Per aquesta darrera resolució s'acordava desestimar la sol·licitud presentada per la part agent per obtenir l'autorització administrativa sanitària per dur a terme l'activitat d'audiopròtesis en un establiment d'òptica.

2.- La sentència del dia 11 de gener de 2016, de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, ha estimat parcialment la demanda promoguda per la Sra. Ferreras, declarant el dret de la part agent ha desenvolupar l'activitat d'audiopròtesis a l'establiment sol·licitat.

3.- El GOVERN D'ANDORRA ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència del Tribunal de Batlles, que es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

El reglament de 17 de juliol de 2013 ha respectat el precepte constitucional de no retroactivitat, especialment per mitjà de la seva disposició transitòria que preveu un termini de 6 mesos per adaptar-se a la noves exigències d'exercici de l'activitat professional.

El coneixement i tolerància d'una situació per part de l'administració no es pot equiparar a l'atorgament d'una autorització, ni entendre's que hi ha drets adquirits.

L'exigència de titulació requerida per l'exercici de l'activitat d'audiopròtesis no és desproporcionada, i tendeix a preservar l'interès general en matèria de salut pública.

4.- En la seva contesta de data 16 de març de 2016, la representació processal de la part agent s'oposa al recurs d'apel·lació i manifesta en substància que:

No es poden establir per mitjà de reglament disposicions amb mesures retroactives.

El reglament de 17 de juliol de 2013 que determina les noves condicions per seguir exercint l'activitat d'audiopròtesis no és una llei, ni disposa d'habilitació suficient en una llei per regular aquestes noves situacions.

L'exercici de l'activitat d'audiopròtesis per part de l'agent ha estat reconegut de forma continuada en el temps per l'administració, i aquesta situació ha de ser protegida.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Les resolucions administratives que s'impugnen en aquest procés han denegat l'autorització que va sol·licitar l'agent per dur a terme l'activitat d'audiopròtesis al seu establiment d'òptica, pel fet de no disposar de cap professional amb la titulació acadèmica oficial que permeti l'exercici com a tècnic audioprotesista, com exigeix l'article 4.2 del Reglament de 17 de juliol de 2013.

La sentència apel·lada ha donat lloc a les pretensions de la part agent, en considerar, en síntesi, que l'Administració coneixia i tolerava la realització d'aquestes activitats d'audiopròtesis, malgrat no disposar d'autorització expressa, cosa que va generar i consolidar uns drets que ara no poden ser desatesos. En conseqüència, el Tribunal de Batlles considera que l'establiment d'un nou requisit en el Reglament esmentat, com és l'exigència de disposar d'un tècnic titulat, modifica "els beneficis de l'autorització existent fins aleshores" i contradiu "el principi de no retroactivitat que recull la Constitució".

Tercer.- Són ben conegudes les àmplies discussions que es plantegen entorn del concepte i abast de la retroactivitat de les normes jurídiques. Sense fer una anàlisi exhaustiva, cal recordar que, de forma majoritària, es reconeixen en aquesta figura tres graus diferents, en funció de la intensitat amb que la nova norma incideix sobre les situacions jurídiques nascudes abans de la seva entrada en vigor. En primer lloc, es pot parlar d'una retroactivitat de grau màxim quan la nova llei s'aplica a les situacions jurídiques nascudes sota la vigència de la norma anterior en tots els seus efectes, s'hagin consumat o no. En segon lloc, es reconeix una retroactivitat de grau mig, que suposa que la nova llei incideix sobre els efectes d'una situació jurídica que s'han produït anteriorment, però que encara no s'han consumat. En darrer terme, la retroactivitat de grau mínim comporta que la nova llei s'aplica a les situacions anteriors, però només respecte dels efectes que s'han de produir en el futur.

Des d'una perspectiva constitucional, s'ha de considerar que només la retroactivitat de grau màxim està proscrita per l'article 3.2 de la Constitució, quan garanteix, entre d'altres, el principi de no retroactivitat de les disposicions restrictives de drets individuals que comportin un efecte o estableixin una sanció desfavorables. Així es desprèn de la sentència del Tribunal Constitucional de 15 de març de 1994, segons la qual:

"La llei no pot, sense atemptar contra aquests principis, col·locar el titular d'un dret individual en una situació menys favorable pel període anterior a la seva publicació.

Per contra, la llei, per al període posterior a la seva publicació, pot subordinar el manteniment d'una situació objectiva anterior, atribuïda originàriament o adquirida, a una nova obligació, a condició, tanmateix, de deixar als titulars d'aquesta situació un termini raonable per complir aquesta obligació, en defecte del qual aquesta nova exigència seria arbitrària".

Quart.- En el cas que ara s'examina, el Reglament pel qual s'estableixen els requisits per al funcionament i l'obtenció de l'autorització administrativa sanitària dels establiments d'ortopèdia i d'audiopròtesis, aprovat per Decret de 17 de juliol de 2013, exigeix en el seu article 4t. que aquests establiments han de comptar amb un o varis professionals sanitaris que disposin d'una titulació acadèmica oficial que permeti l'exercici com a tècnic ortopeda i/o audioprotesista, segons escaigui.

D'altra banda, la disposició transitòria del mateix Reglament estableix que els centres i establiments sanitaris que efectuïn aquestes activitats i que no hagin sol·licitat l'autorització administrativa sanitària i/o que no comptin amb els professionals que requereix l'article 4t. disposen d'un termini de sis mesos per a regularitzar la situació i demanar el corresponent permís de l'Administració.

Cinquè.- Un cop s'ha exposat el marc normatiu que resulta aplicable, la solució que cal donar a la qüestió litigiosa ha de partir dels següents paràmetres:

L'agent disposava només d'una autorització administrativa per a l'exercici d'activitats d'audiometria, a més de les relatives a l'òptica, que no són objecte de discussió. Com diu la sentència apel·lada, aquesta autorització no emparava altres àmbits com el relatiu a l'audiopròtesis, que es duia a terme en una situació de mera tolerància per part de l'Administració. Ara bé, aquesta situació de fet no es pot equiparar en cap cas a una autorització de caràcter implícit o tàcit, ni existia en conseqüència una situació jurídica consolidada que no es pogués modificar per les vies procedents.

El Reglament de 17 de juliol de 2013 no té pròpiament efectes retroactius, ja que només es projecta de cara al futur, introduint l'exigència de que els establiments afectats disposin almenys d'un professional amb la titulació acadèmica adequada. Com a molt, es pot parlar d'una retroactivitat de grau mínim, en la mesura en què també imposa en endavant aquest requisit als establiments autoritzats anteriorment (que no és el cas de l'agent). Ara bé, aquesta retroactivitat de grau mínim no és contrària a l'article 3.2 de la Constitució, segons abans s'ha exposat. Arribar a una conclusió contrària comportaria una congelació o petrificació de l'ordenament jurídic que faria impossible la seva evolució i l'adaptació a les circumstàncies existents en cada moment.

Des d'un altre punt de vista, cal tenir en compte també que l'autorització que sol·licita l'agent té per objecte l'exercici d'una activitat sanitària, de manera que es tracta d'una autorització de tracte successiu, que perllonga els seus efectes mentre es desenvolupa aquesta activitat. En aquest tipus d'autoritzacions, a diferència de les que esgoten la seva eficàcia amb la mera realització de l'acte autoritzat, la regla general és la de que els seus titulars han d'adaptar l'exercici de l'activitat als requisits que la normativa exigeix en cada moment, per a la qual cosa se'ls ha de donar un termini d'adequació, com afirma l'esmentada sentència del Tribunal Constitucional de 15 de març de 1994.

En conseqüència, l'aplicació d'aquest principi general implica que l'exigència de disposar de professionals titulats s'apliqui a tots els establiments d'ortopèdia o audiopròtesis, amb independència de que ja estiguessin o no autoritzats en el moment de l'entrada en vigor del nou Reglament. A més, no s'aporta cap element de judici que permeti considerar insuficient el termini d'adaptació que estableix la disposició transitòria del Reglament de 17 de juliol de 2013.

No es pot oblidar que l'establiment de l'exigència de disposar de professionals titulats suposa una garantia addicional per als usuaris del centre sanitari, i per això té una lògica incidència en el dret a la protecció de la salut, que contempla l'article 30 de la Constitució, cosa que obliga a fer una interpretació favorable a l'efectivitat d'aquest dret constitucional.

La potestat reglamentària en aquesta matèria disposa de la corresponent habilitació legal. En aquest sentit, l'article 54, apartats c) i d), de la Llei general de sanitat atribueix competències al Govern per tal de determinar els requisits tècnics que han de complir els centres, serveis i establiments sanitaris, així com els professionals que vulguin exercir.

Com a conseqüència d'aquests raonaments, s'ha d'estimar íntegrament el recurs d'apel·lació que formula el GOVERN D'ANDORRA. En efecte, ni l'agent disposava de cap autorització, ni es trobava en una situació jurídica consolidada i, en qualsevol cas, li eren plenament aplicables les noves exigències introduïdes pel Reglament de 17 de juliol de 2013, que es va aprovar en l'exercici de les competències que la Llei general de sanitat atribueix al GOVERN D'ANDORRA.

Sisè.- No es fa cap pronunciament sobre el pagament de costes judicials per raó de manca de temeritat.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que formula el GOVERN D'ANDORRA contra la sentència dictada l'11 de gener de 2016 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte.

Segon.- Desestimar la demanda interposada per la Sra. Ferreras contra el GOVERN D'ANDORRA i declarar que les resolucions impugnades de 5 de març i 18 de juny de 2014 són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.