FUNCIÓ PÚBLICA. Impugnació del Reglament de sistemes de compensació. Disponibilitat fora de la jornada laboral. Inexistència de discriminació. (1000003/2019)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Elsa Puig Muñoz

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 1000003/2019 Núm. de Rotlle: TSJA-0000052/2020

SENTÈNCIA 35-2021

PARTS:

Apel·lants: Srs. Alcalá

Gibert

Ropero

Salas

Gálvez

Representant: Sr. Sarabia

Advocat: Sr. Ferrer

Apel·lants: ORG_0 Srs. Mercader

Gibert

Durán

Herrera

Quesada

Catalá

Aguilar

Raya

Vall

Sandoval

Sancho

Puig

Duque

Rius

Campillo

Benitez

Rayaza

Talavera

Representant: Sra. Morillo

Advocada: Sr. Sevillano

Apel·lant: ORG_1

Representant: Sr. Cañellas

Advocada: Sra. Ruiz

Apel·lat: GOVERN D’ANDORRA

Representant: Sra. Bonet

Advocada: Sra. Gibert

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sr. Bernard Rayagnet

Andorra la Vella, el vint-i-dos d’abril de dos mil vint-i-u.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d’apel·lació a les actuacions número 1000003/2019.

En la tramitació d’aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació dels Srs. Alcalá i altres van interposar demanda contra el Govern, en què impugnaven la resolució de 5 de desembre de 2018, que havia desestimat el recurs formulat contra el Decret d’11 de juliol de 2018, d’aprovació del Reglament de sistemes de compensació. Els agents sol·licitaven que es modifiqués el Reglament en el sentit d’incorporar al seu article 3 la guàrdia que presten els inspectors i les inspectores de treball, revisar la seva remuneració seguint els criteris emprats per al càlcul de la guàrdia forense, amb la regularització corresponent.

A aquesta demanda es van adherir posteriorment el Sindicat del Personal adscrit a l’Administració General (SIPAAG) i el Sr. Mercader i d’altres, a títol individual, així com el Col·lectiu de Funcionaris de la Policia d’Andorra (CFPA).

2.- La sentència de 20 d’abril de 2020 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar la demanda, declarant que tant el Decret d’11 de juliol de 2018 com la resolució de 5 de desembre del mateix any són ajustats a dret i als fins que legitimen l’activitat administrativa.

3.- La representació del CFPA ha interposat recurs d’apel·lació contra l’esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

Les pretensions formulades pels adherents no modifiquen la demanda, atès que es troben en la mateixa situació que els agents.

La disponibilitat fora de la jornada de treball és una circumstància estructural en el cas dels recurrents, que presten servei amb un sistema de guàrdia localitzable.

Es troben en una situació equiparable al col·lectiu de metges forenses, però perceben una compensació diferent, cosa que vulnera els principis d’igualtat, no arbitrarietat i no discriminació.

4.- La representació del SIPAAG i dels Srs. Mercader i altres formulen igualment recurs d’apel·lació, que es basa en arguments equiparables al del CFPA.

5.- La representació dels agents, Sr. Alcalá i altres, han interposat també recurs d’apel·lació, el qual es fonamenta en:

La demanda es fonamenta en la discriminació que suposa la diferent retribució de la situació de disponibilitat dels inspectors de treball respecte del metges forenses, i no en com s’han de retribuir les hores efectivament treballades en el decurs d’una guàrdia localitzable, que és la circumstància que ha tingut en compte la sentència apel·lada.

La guàrdia dels inspectors de treball, atenent les seves característiques, constitueix una circumstància laboral estructural, equiparable a la dels metges forenses, i mereix idèntica remuneració.

6.- La representació del Govern s’ha oposat als recursos i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada.

Sobre la pretensió dels adherents, considera que s’ha produït una modificació del petitum de la demanda, ja que aquesta només es referia a la guàrdia que presten els inspectors de treball i no els altres col·lectius.

Quant al fons, al·lega que la situació en què es troben els metges forenses, amb uns efectius molt reduïts i amb un elevat nombre d’actuacions, justifica un tractament específic a l’hora d’establir la retribució per la guàrdia que realitzen, circumstàncies que no són equiparables a la dels altres recurrents.

7.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l’article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- L’objecte d’aquest procés consisteix en determinar la legalitat del Decret d’11 de juliol de 2018, que va aprovar el Reglament de sistemes de compensació, i va derogar l’anterior Reglament de 9 de juliol de 2003, amb les seves modificacions.

Aquesta nova disposició reglamentària va introduir, en el seu article 8, el concepte de “guàrdia forense”. Segons aquest precepte:

“1. La guàrdia forense és la circumstància per la qual el personal mèdic de l’Àrea Legal i de Medicina Forense del ministeri encarregat de l’interior presta el servei a l’Administració general i a l’Administració de Justícia durant tots els dies de l’any de forma continuada.

La guàrdia forense es compensa segons s’estableix en l’annex I.

La compensació per aquesta circumstància no és compatible amb la compensació per la resta de circumstàncies estructurals ni amb la compensació per les circumstàncies no estructurals, ni tampoc amb la compensació pels conceptes organitzatius no salarials, segons disposa l’article 8.3 del Reglament.

La discussió es planteja pel fet que tant els agents, inspectors de treball, com els adherents, funcionaris d’altres col·lectius, consideren que, en l’exercici de les seves funcions, també han d’assegurar una disponibilitat fora de la jornada laboral, en condicions equiparables als metges forenses, de manera que tenen dret a una remuneració equiparable, en tractar-se igualment d’una circumstància laboral estructural.

Tercer.- S’ha d’examinar en primer lloc la pretensió formulada pels adherents, que ha estat rebutjada per la sentència de la Batllia en considerar que comporta una modificació de la demanda inicial.

La figura de l’adherent està regulada en l’article 25 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, que permet intervenir en el procés a tota persona física o jurídica, pública o privada, que tingui un interès directe i legítim en l’objecte del judici. La seva intervenció s’admet en qualsevol fase del procediment abans de sentència, però sense que tingui dret a una retroacció del procediment.

La sentència del Tribunal Constitucional de 7 de maig de 2018 (causa 2017-38-RE) ha declarat que l’adherent té dret d’accedir a la jurisdicció mitjançant la presentació d’una demanda, però també a través de l’adhesió a la demanda formulada per un tercer, i això en qualsevol estat de la causa abans de sentència.

Això no obstant, i tal com indica el seu nom, l’adherent pot sumar-se a un procés en curs, però en una posició subordinada a la part principal, ja que s’incorpora a un litigi que està en tràmit, en el qual les pretensions ja han estat fixades en la demanda inicial, com resulta de l’article 34 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, i no es possible ni legítim introduir noves reclamacions en un estadi ulterior del procés.

Aquesta conclusió es ratifica per l’especial naturalesa del procés contenciós-administratiu, en què s’impugna un acte administratiu previ (article 8 de la mateixa Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal), el qual es troba subjecte a breus terminis d’impugnació. Resultaria incoherent que un ciutadà que ha consentit un acte administratiu, en no formular en temps i forma el correspon recurs administratiu o jurisdiccional, pogués formular de forma extemporània noves pretensions respecte de l’acte consentit, pel simple procediment d’adherir-se a la demanda formulada temporàniament per un tercer.

En definitiva, la posició processal de l’adherent és la de donar suport a les pretensions de la part principal, que poden beneficiar d’alguna forma els seus interessos, però no pot articular peticions diferents d’aquelles contingudes en la demanda inicial.

En conseqüència, els adherents poden sostenir en aquest cas la posició dels demandants, però no formular noves pretensions relatives a la seva particular situació retributiva, que podria resultar de la nul·litat del reglament recorregut.

Procedeix, doncs, desestimar aquest primer d’impugnació.

Quart.- Quant al fons, tal com s’ha abans s’ha exposat, els demandants i els adherents consideren que és contrària a dret la creació d’una “guàrdia forense” per part de l’article 8 del Reglament impugnat, i que suposa una desigualtat respecte de la seva pròpia situació, ja que també han d’estar disponibles fora de la jornada laboral en règim de guàrdia.

Els demandants insisteixen en què no és objecte de discussió com s’han de retribuir les hores efectivament treballades en el decurs d’una guàrdia localitzable, però que s’ha de remunerar de forma idèntica la disponibilitat fora de l’horari laboral, en funció de si es tracta d’una circumstància estructural o no.

Sota el règim del Decret de 31 de desembre de 2003, la disponibilitat fora de la jornada laboral es considerava com una circumstància laboral no estructural, definida com aquella que deriva de fets puntuals com a conseqüència d’esdeveniments ocasionals o extraordinaris (article 7), i aquesta mateixa condició es manté en el reglament impugnat (article 11).

És cert que la disponibilitat per guàrdia localitzable és inherent a determinats llocs de treball i no té un caràcter ocasional o limitat en el temps, sinó que deriva de les condicions de la funció, i des d’aquest punt de vista, seria més adient la qualificació com a circumstància estructural. Ara bé, el litigi no versa sobre qüestions conceptuals o terminològiques, sinó sobre els efectes jurídics que produeix la creació de l’anomenada “guàrdia forense”. En conseqüència, com diu la sentència apel·lada, la mera categorització com a circumstància no estructural, que per altra banda no s’ha modificat en relació amb el reglament anterior, no pot comportar la nul·litat de la disposició ara impugnada.

Cinquè.- Correspon al Govern l’exercici de la potestat reglamentària, segons l’article 72.2 de la Constitució. Es tracta d’una potestat discrecional, que atribueix al seu titular un ample marge d’apreciació, sens perjudici dels límits derivats de la Constitució, de les lleis i dels principis generals del dret, com resulta de l’article 6.1 del Codi de l’Administració, que proclama la submissió d’aquesta a les referides fonts de l’ordenament jurídic.

En aquest cas, s’ha d’examinar si la creació de la “guàrdia forense” vulnera alguna norma superior o principi general, i en concret els principis d’igualtat i no discriminació que invoquen els agents i els adherents.

Per tal de resoldre aquesta qüestió, cal partir de la situació de fet que presenten el dos col·lectius confrontats en aquest cas. L’Administració al·lega que els metges forenses disposen d’un nombre menor d’efectius i que tenen una quantitat superior d’actuacions fora de la jornada ordinària, respecte dels inspectors de treball, de manera que la seva situació de disponibilitat és més onerosa. Ofereix al respecte les xifres de les respectives intervencions d’un i altre col·lectiu, que la contrapart considera limitades en el temps, però que no han estat contradites ni s’han ofert altres d’alternatives. En conseqüència, s’ha de compartir l’argument de la demandada de què els termes de comparació no són equiparables.

D’altra banda, la nova “guàrdia forense” passa a ser retribuïda pel sistema forfeter, segons el qual la mateixa dona lloc a una determinada quantitat, establerta en l’annex I del Reglament impugnat, que és incompatible amb qualsevol altra compensació per la resta de circumstàncies estructurals o no estructurals, així com amb la compensació pels conceptes organitzatius no salarials, segons disposa l’article 8.3 del Reglament. Aquesta és una circumstància diferencial respecte dels agents, els quals, segons s’afirma, perceben la compensació per la disponibilitat fora de la jornada laboral més les hores extraordinàries prestades efectivament en cada període.

En el seu recurs d’apel·lació, els agents al·leguen que la redacció inicial del Reglament impugnat permetia als metges forenses percebre simultàniament la compensació per disponibilitat més les hores extraordinàries, igual que en el cas dels inspectors de treball. Ara bé, amb independència de quina fos la pràctica habitual, circumstància que no consta, el cert és que la redacció inicial del Reglament ja proclamava (article 8.3) la incompatibilitat de la “guàrdia forense” amb la compensació per les circumstàncies no estructurals, entre les quals s’inclouen les hores extraordinàries (article 11.a). En conseqüència, el Reglament litigiós establia ja des de l’inici un règim forfeter respecte de la “guàrdia forense”.

A la vista d’aquest conjunt de circumstàncies, s’ha de concloure que el Govern ha pogut establir legítimament un règim específic respecte de la disponibilitat dels metges forenses, amb la modificació correlativa del seu règim retributiu. La disponibilitat fora de la jornada laboral pot ser més o menys onerosa, segons la freqüència amb que es veu interromput el període de descans, i en aquest cas consta que la prestació de serveis per part dels metges forenses fora de l’horari de treball és més habitual que la que afecta els agents.

En conseqüència, s’ha de concloure que els termes de comparació no són equiparables en el supòsit que s’examina, el que condueix a descartar l’existència d’una vulneració dels principis d’igualtat i no discriminació.

Procedeix, doncs, desestimar el recurs i confirmar en els seus propis termes la sentència apel·lada.

Sisè.- No s’aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s’ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d’apel·lació que interposen els Srs. Alcalá i altres, així com el Sindicat del Personal adscrit a l’Administració General (SIPAAG) i el Col·lectiu de Funcionaris de la Policia d’Andorra (CFPA), tots ells contra la sentència dictada el 20 d’abril de 2020 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s’hagi complert el que disposa l’article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d’aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s’arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.