Causes de nul·litat de ple dret han d'invocar-se mitjançant el recurs corresponent. Sòls contaminats. Responsabilitat del propietari del terreny (2000082/2019)

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 2000082/2019 Núm. Rotlle: TSJA-0000042/2020

SENTÈNCIA 33-2021

PARTS :

Apel·lant: Srs. Salas i Castrillo

Representant: Sr. Espada

Advocada: Sra. Marti

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Campillo

Advocada: Sra. Porras

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sr. Bernard Plagnet

Andorra la Vella, el vint-i-dos d'abril de dos mil vint-i-u.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000082/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El dia 04/04/2019 els Srs. Salas i Castrillo van presentar una sol·licitud per la qual demanaven al GOVERN que declarés la nul·litat de ple dret de la Resolució de 26/06/2014, que acordava que uns terrenys de la seva propietat quedaven sotmesos a un pla de vigilància per considerar-se sòls contaminats.

Davant la manca de resposta d'aquesta sol·licitud, els agents van presentar recurs jurisdiccional.

2.- En la sentència núm. 38/2010 el Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda promoguda pel agents.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, els Srs. S. estimen, en substància,

que:

La sentència no està motivada.

Als terrenys que van ser declarats com a contaminats hi va haver un camp de tir, activitat autoritzada per l'Administració i que va ser realitzada des del 1968 fins a principis dels anys 2000.

El GOVERN no va aturar l'activitat del camp de tir ni va fer res per minimitzar-la, tot i que es coneixia des del 2002 que era contaminant.

Les persones que van provocar la contaminació eren identificables, tanmateix, el GOVERN ha fet responsables subsidiaris de la descontaminació als propietaris dels terrenys.

Els agents han anat realitzant feines de neteja de descontaminació.

S'ha aplicat de forma retroactiva la Llei de Residus i el Reglament de sòls contaminats, la qual cosa és contrària a la Constitució del Principat, i és causa de nul·litat de ple dret d'acord amb l'art. 48 del Codi de l'Administració.

El Reglament de sòls contaminats va entrar en vigor el 15/03/2010 i les responsabilitats que preveu són aplicables a partir d'ençà.

Un Reglament no pot establir un supòsit de responsabilitat objectiva, com ha fet el de sòls contaminants pel que fa els propietaris dels terrenys.

Els actes nuls de ple dret són imprescriptibles.

El Principat es va adherir al Conveni de Basilea l'any 1999 però l'expedient de declaració de sòls contaminats propietat dels agents es va incoar l'any 2010.

Si el terreny en un futur es vol urbanitzar, s'haurà de descontaminar, i aleshores no estarà sotmès a un pla de vigilància, que és l'única mesura que aplica la Resolució que es vol anul·lar.

La realització d'actuacions en el marc del pla de vigilància no suposen el consentiment dels agents al Reglament de sòls contaminats.

L'activitat de camp de tir va ser autoritzada pel GOVERN, per la qual cosa es tracta d'una "contaminació històrica" que ha de ser tractada de forma diferent a les altres.

Els danys mediambientals són continuats i poden ser susceptibles de responsabilitat administrativa.

A manca de legislació al Principat d'Andorra sobre els sòls històricament contaminats, cal tenir en compte la legislació espanyola sobre aquesta figura i l'art. 8 de la Directiva Europea 2004/35/CE.

La societat ha confirmat els seus arguments en el seu escrit de conclusions.

4.- En la seva contesta, el GOVERN estima, en substància, que:

Els agents no van recórrer la Resolució de 26/04/2014, que fou notificada el 4 de juliol següent.

Les causes de nul·litat absoluta han de ser invocades en el marc d'un recurs administratiu i en els termes de l'article 124 del Codi d'Administració.

Desprès de dictar-se la Resolució de 26/04/2014 no ha transcendit cap informació anterior que fos desconeguda fins aleshores, i les actuacions del pla de vigilància suposen l'acceptació i consentiment del referit pla.

Els agents no han concretat quin dels supòsits previstos a l'article 48 del Codi de l'Administració s'encabeix la vulneració que invoquen.

Els expedients de declaració de sòls contaminats no són de naturalesa sancionadora i, a més, el principi de progressivitat del dret ambiental impedeix l'aplicació del principi d'irretroactivitat que s'invoca de contrari.

El Consell General únicament va autoritzar la constitució de l'associació "C.", però no l'activitat als terrenys propietat dels agents.

El GOVERN ha confirmat els seus arguments en el seu escrit de conclusions.

5.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- L'article 45 de la Llei 25/2004, del 14 de desembre, de residus (en endavant LR), estableix que correspon al ministeri responsable de Medi Ambient declarar un sòl contaminat, i que s'entén per "sòl contaminat" aquell que conté contaminants en concentracions superiors a les que li són pròpies, que afecten les seves funcions i representen un risc per a les persones i/o el medi ambient. Les concentracions esmentades es determinen d'acord amb els criteris i estàndards, que en funció de la naturalesa del sòl i dels usos es determinen per via reglamentària.

Al mateix precepte s'estableix que en la declaració de sòl contaminat han d'identificar-se els responsables de la contaminació, la delimitació del sòl contaminat, l'estat de la contaminació, la conveniència o necessitat de dur a terme algun tipus d'actuació i el termini i la forma de realització de les operacions de neteja i recuperació, si escau, i que la declaració de sòl contaminat s'ha de notificar al causant de la contaminació i, en cas que no pugui ser identificat, al propietari del sòl, i s'ha d'instar la persona a la qual s'ha adreçat la notificació que assumeixi i dugui a terme les operacions de neteja i de recuperació, si escau, en el termini determinat en la mateixa declaració.

D'altra banda, l'article 46 de la mateixa LR disposa que correspon al ministeri responsable de Medi Ambient declarar que un sòl ha deixat de ser contaminat després de comprovar que les operacions de neteja i recuperació s'han dut a terme de forma adequada.

I l'article 4 del Reglament del 17 de febrer del 2010, de sòls contaminats, disposa que l'usuari, i subsidiàriament el propietari, està obligat a protegir el sòl davant de qualsevol contaminació que es pugui produir per causa de l'activitat que s'hi desenvolupi, i que li correspon el deure de conèixer, controlar i conservar-ne la qualitat. Així mateix, l'usuari i el propietari d'un sòl estan obligats a comunicar a l'Administració l'existència de qualsevol indici de contaminació immediatament després que es detecti.

També disposa que el causant de la contaminació, i subsidiàriament el propietari del sòl, està obligat a fer realitzar, a càrrec seu, els estudis definits en el Reglament i a portar a terme les operacions de recuperació del sòl i dels medis que estiguin afectats per aquesta contaminació, d'acord amb els terminis i les condicions establertes a la declaració de sòl contaminat.

Tercer.- En el cas que ens ocupa el Ministeri de Medi Ambient va incoar un procediment de declaració de sòls contaminats que va adreçar al agents en la seva qualitat de propietaris del terreny. L'expedient va finalitzar amb la Resolució de 26/04/2014, que fou notificada el 4 de juliol següent, sense que els interessats presentessin recurs, per la qual cosa va esdevenir un acte ferm i consentit.

De fet, els Srs. S. van portar a terme actuacions previstes a l'esmentada Resolució.

No va ser fins el 04/04/2019 que van presentar una sol·licitud per la qual demanaven al GOVERN que declarés la nul·litat de ple dret de la repetida Resolució, i, davant la manca de resposta, van presentar demanda en la qual sol·licitaven que el Tribunal declarés la nul·litat reclamada, tot invocant l'article 48 del Codi de l'Administració.

Dons bé, l'esmentat article 48 disposa que:

"Són nuls de ple dret els actes administratius:

dictats per un òrgan manifestament incompetent en què el contingut és impossible o és constitutiu d'una infracció penal que transgredeixen d'una manera total i absoluta el procediment legalment establert a llur respecte, o que violen les regles essencials per a l'expressió de la voluntat dels òrgans col·legials que infringeixen l'article 7 del present Codi"

I l'article 7 del mateix Codi estableix que cap norma de rang inferior no podrà, sota pena de nul·litat de ple dret, infringir les regles establertes per una norma superior, i que en cap cas els jutges, els tribunals, les autoritats o els funcionaris no aplicaran disposicions generals o reglaments que transgredeixin el principi de jerarquia de les normes.

Les vulneracions que la part agent imputa a la Resolució de 26/04/2014 no poden encabir en cap dels supòsits esmentats -de fet, ni a la demanda ni tampoc al recurs d'apel·lació s'identifica la causa de nul·litat en la qual suposadament incurri la Resolució-, per la qual cosa procedia desestimar la demanda presentada, com encertadament va fer el Tribunal de Batlles.

I es que els motius d'impugnació s'havien d'haver al·legat mitjançant la presentació en termini d'un recurs ordinari, cosa que els agents no van fer.

En qualsevol cas, tampoc les causes d'impugnació al·legades tindrien favorable acollida en un recurs temporani de la repetida Resolució.

En efecte, és cert que la LR disposa que la declaració de sòl contaminat s'ha de notificar al causant de la contaminació i, en cas que no pugui ser identificat, al propietari del sòl, previsió que es referma amb la del Reglament relativa a que el causant de la contaminació, i subsidiàriament el propietari del sòl, està obligat a realitzar, a càrrec seu, els estudis definits en el referit Reglament i a portar a terme les operacions de recuperació del sòl. Però els agents es limiten a dir que en el moment en que es va incoar el procediment -en 2010- els causants de la contaminació sí es podien identificar, sense més precisions. En tot cas, cal tenir en compte que, d'acord les mateixes manifestacions dels agents, l'activitat havia cessat el 2000, feia doncs deu anys, ço que és un indici de la dificultat d'identificar les persones que havien portat a terme l'activitat.

En qualsevol cas, havien d'haver estat els agents el que, com a propietaris dels terrenys, oferissin dades per tal d'identificar les persones que exercien l'activitat.

D'altra banda, cal destacar que la LR va voler incorporar una normativa de residus plenament compatible amb la dels països veïns i en aquest sentit, a l'exposició de motius de la mateixa s'afirma que s'ha d'estendre l'aplicació als processos d'incineració de la Directiva 2000/76/CE del Parlament Europeu i del Consell, del 4 de desembre de 2000, relativa a la incineració de residus, i les referències a la normativa de la Unió Europea en matèria de residus i, més concretament, a la Directiva 94/62/CE del Parlament Europeu i del Consell, del 20 de desembre de 1994, relativa als envasos i als residus d'envasos, a la Decisió de la Comissió 96/350/CE, del 24 de maig de 1996, per la qual s'adapten els annexos II.A i II.B de la Directiva 75/442/CEE del Consell, relativa als residus, a la Directiva 1999/31/CE del Consell, del 26 d'abril de 1999, relativa a l'abocament de residus, a la Decisió de la Comissió 2000/532/CE, del 3 de maig de 2000, que estableix la Llista europea de residus, a la Directiva 2002/96/CE del Parlament Europeu i del Consell, del 27 de gener de 2003, relativa als residus d'aparells elèctrics i electrònics, a la Directiva 2003/4/CE del Parlament Europeu i del Consell, del 28 de gener de 2003, relativa a l'accés del públic a la informació mediambiental i a la Directiva 2004/12/CE del Parlament Europeu i del Consell, de l'11 de febrer de 2004, per la que es modifica la Directiva 94/62/CE relativa als envasos i als residus d'envasos.

I la disposició final tercera de la mateixa LR disposa que en el termini d'un any des de l'entrada en vigor de la Llei, el Govern ha de publicar al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra la traducció al català de la normativa recollida al paràgraf anterior.

Però en cap de les Directives esmentades s'estableix l'exoneració de responsabilitat en els supòsits dels "sòls històricament contaminats", d'acord amb la terminologia utilitzada en el recurs d'apel·lació. De fet, l'article 8 de la Directiva 2004/35/CE disposa que:

"Los Estados miembros podrán permitir que el operador no sufrague el coste de las acciones reparadoras adoptadas en virtud de la presente Directiva cuando demuestre que no ha habido culpa o negligencia por su parte y que el daño medioambiental ha sido causado por:

una emisión o un hecho autorizados mediante autorización expresa, y plenamente ajustados a las condiciones en ella fijadas, concedida por, u otorgada de conformidad con, las disposiciones legales y reglamentarias nacionales aplicables que incorporan las medidas legislativas adoptadas por la Comunidad especificadas en el Anexo III, tal como se apliquen en la fecha de la emisión o del hecho en cuestión."

És a dir, l'esmentada Directiva estableix com una mera possibilitat que els Estats puguin permetre que no s'hagin de sufragar pels particulars les despeses de descontaminació, però, a més, en aquest cas el dany ha d'haver estat causat per una autorització expressa, i l'activitat s'ha d'haver adequat plenament a les condicions fixades. Doncs bé, la LR del Principat no ha previst aquesta possibilitat, i, a més, tampoc l'activitat de tir desenvolupada al terreny dels agents ha estat autoritzada expressament.

D'altra banda, la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados vigent a Espanya no preveu aquesta categoria de "sòls històricament contaminats". De fet, al recurs d'apel·lació no es cita cap disposició del país veí sinó que només s'esmenta el títol d'un article doctrinal: "Los supuestos de excepción de responsabilidad de los titulares de los suelos contaminados" de Pla, I. i Gaya, MJ, del qual la pròpia apel·lant n'extreu la conclusió que les "contaminacions històriques no poden tractar-se de la mateixa manera que les altres", però no identifica què entenen els esmentats autors per "contaminacions històriques". Amb tot, sembla que es pretengui que les activitats que es van realitzar amb llicència quedarien excloses de l'obligació de descontaminar els sòls afectats. Tanmateix, aquesta conclusió no es pot compartir: no hi ha cap precepte legal o reglamentari vigent al Principat que així ho estableixi, com abans s'ha destacat. Però, a més, els agents no han acreditat que l'activitat estigués autoritzada ja que l'únic que es va autoritzat va ser la constitució de l'associació de tir. I no es pot equiparar la mera tolerància d'una activitat amb l'autorització administrativa expressa pel seu exercici.

D'altra banda, pel que fa al responsable de la descontaminació dels sòls, l'article 9 de la Directiva regula la imputació dels costos, i disposa que "La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de cualesquiera disposiciones vigentes en las normativas nacionales en relación con la imputación de costes en caso de varios responsables, especialmente, en lo que respecta al reparto de responsabilidad entre el productor y el usuario de un producto.", en definitiva, no hi ha cap inconvenient per que la normativa nacional estableixi que també el propietari del terreny és responsable dels costos de la descontaminació.

A l'últim indicar que no es pot entendre que la LR o el Reglament que la desenvolupa siguin normes retroactives ja que s'apliquen als sòls que estiguin contaminats en el moment de la seva entrada en vigor, com succeeix en el cas del terreny propietat dels agents. Recordi's que l'article 45 de la LR disposa que s'entén per "sòl contaminat" aquell que conté (en temps present) contaminants en concentracions superiors a les que li són pròpies, que afecten les seves funcions i representen un risc per a les persones i/o el medi ambient. Cosa diferent seria si la LR establís sancions per contaminacions produïdes abans de la seva entrada en vigor -previsió que sí seria retroactiva-, cosa que no fa. De fet, els agents no han estat sancionats per l'Administració, sinó que la Resolució de 26/06/2014 va declarar que els apel·lants, en la seva condició de propietaris d'uns terrenys que es consideren contaminats, estan obligats a seguir un pla de vigilància.

En qualsevol cas, la posició de l'apel·lant -que la LR i el seu Reglament només s'apliquen a sòls que es contaminin a partir de l'entrada en vigor de les esmentades disposicions- faria impossible la reversió de les situacions de contaminació existents, que és, entre d'altres, la finalitat de les normes esmentades.

Els apel·lants al·leguen també que danys mediambientals són continuats i poden ser susceptibles de responsabilitat administrativa, tanmateix la LR determina que el responsable és el causant de la contaminació i, en cas que no pugui ser identificat, el propietari del sòl, els quals responen d'aquesta contaminació, i no l'Administració.

Les consideracions anteriors obliguen a desestimar el recurs d'apel·lació i a confirmar la sentència del Tribunal de Batlles.

Quart.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pels Srs. Salas i Castrillo.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la desestimació presumpta de la sol·licitud presentada pels agents per tal que el GOVERN declarés la nul·litat de ple dret de la Resolució de 26/06/2014, per la qual es sotmetien uns terrenys de la seva propietat a un pla de vigilància per considerar-se sòls contaminats, és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- De no efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.