Denegació suspensió acte administratiu.

Aute

Magistrats

IMMACULADA RODRIGUEZ DIAZ ELSA PUIG MUÑOZ ANNA ESTRAGUES ARMENGOL

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000040/2026

ORIGEN.- 2000032/2026 - 0

NIG: 5300545320260000047

AUTE 12-2026 DE 30/09/2026

Ponent : Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Data : 30/09/2026

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Sala Administrativa

Referència : TSJA.- 0000040/2026

Nig : 5300545320260000047

IU : ECLI : AD: TSJA:2026:00012A

AUTE 12-2026

PARTS

Apel·lant: ORG000

Representant: Sra. Olímpia

Advocat: Sr. Paulo

Apel·lat: COMÚ DE CANILLO

Representant: Sra. Rui

Advocat: Sr. Milton

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Vanessa

Advocat: Sra. Càndida

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrats: Sra. Anna ESTRAGUES ARMENGOL

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Objecte: Denegació suspensió acte administratiu.

Andorra la Vella, el 30 de setembre de 2026.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000032/2026, havent estat observades les prescripcions legals.

És ponent l'Il·lustre magistrada Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de la societat ORG000 va interposar demanda en què impugnava la resolució de la CTU del Govern que resolia:

"DESESTIMAR el recurs administratiu formulat per la societat ORG000 en data 5 de desembre de 2025, amb número de registre NUM000 i número d'expedient NUM001 contra la resolució del Comú de Canillo número NUM002 de data 3 de novembre de 2025, relativa a la sol·licitud d'obtenció de la llicència urbanística d'edificació del projecte de legalització d'un habitatge no permanent en règim d'obres i actuacions provisionals al Prat del Pajó a la Vall d'Incles.

ESTABLIR que la resolució del Comú de Canillo número NUM002 de data 3 de novembre del 2025 es conforme a dret i als fins que legitimen l'actuació administrativa".

La resolució del Comú de Canillo del 03-11-2025 denegava la sol·licitud.

Mitjançant l'altressí de l'escrit de demanda, la part agent va sol·licitar la suspensió de les resolucions impugnades, en base als perjudicis de difícil o d'impossible reparació que la seva execució pot comportar. I en particular:

"i. Risc de dany irreparable: L'execució de les resolucions suposaria l'enderroc generant un dany irreparable, ja que la situació prèvia no es podria restaurar encara que la demanda fos estimada.

ii. Perjudici desproporcionat: La suspensió dels actes administratiu no causa perjudici per a l'interès general. Per contra, l'execució de la mesura sí que causa un dany irreparable a la meva representanda, especialment si comporta la destrucció d'estructures o el cessament d'activitats econòmiques.

iii. Aparença de bon dret (fumus boni iuris): Hi ha una base jurídica suficient per considerar que la demanda administrativa pot prosperar, atès que l'Administració ha actuat de forma arbitrària, discriminatòria. Aquesta falta de motivació és causa suficient per declarar la nul·litat de ple dret de les resolucions administratives."

2.- L'aute del Tribunal unipersonal del Batlle de 26-05-2026 va denegar la suspensió de l'execució de l'acte administratiu recorregut, fonamentant aquesta decisió en tres motius. Primerament, perquè no s'apreciava, a priori, cap causa de nul·litat de ple dret; en segon lloc, perquè no quedava acreditat que l'execució de l'acte impugnat pogués comportar perjudicis d'impossible o difícil reparació, atès que "l'acte impugnat desestima la sol·licitud d'obtenció de la llicència urbanística d'edificació del projecte de legalització d'un habitatge no permanent en règim d'obres i actuacions provisionals al Prat del Pajó a la Vall d'Incles. En aquest acte no es preveu cap enderroc i/o restitució de la legalitat urbanística (...)", i que, en tot cas, els eventuals perjudicis podrien reparar-se per les vies substitutòries legalment previstes; i, finalment, perquè no s'havia demostrat que l'interès particular hagués de prevaldre sobre l'interès general en joc.

3.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra el referit aute de la Batllia, el qual es fonamenta en les següents al·legacions:

a) L'Aute recorregut s'equivoca en centrar-se només en el contingut literal de la resolució (que no ordena enderroc), sense valorar-ne els efectes reals. La denegació de legalització no és un acte aïllat doncs està vinculada als expedients sancionador i de restitució de la legalitat urbanística (núm. NUM003 i NUM004), i n'és el pressupòsit jurídic necessari perquè l'Administració pugui executar l'enderroc o la restitució. Per tant, sí que hi ha un risc real que, durant el procés, s'executin mesures irreversibles que buidin de contingut una eventual sentència estimatòria.

b) La funció de la tutela cautelar és evitar que la sentència esdevingui inútil per l'execució anticipada de l'acte. No cal certesa sobre el fons, sinó una valoració prudent del risc. Si es consoliden situacions materials irreversibles, la tutela judicial efectiva ( art. 10 CA ) quedaria buidada de contingut.

c) La Batllia descarta prematurament qualsevol causa de nul·litat. La demanda planteja qüestions serioses (motivació, coherència administrativa, seguretat jurídica, confiança legítima, interdicció de l'arbitrarietat) que no s'han d'avançar en fase cautelar; només cal una controvèrsia jurídica raonable, que sí que existeix.

d) L'Aute no pondera realment l'interès públic (executivitat immediata) enfront de l'interès privat (mantenir la situació fins a la sentència ferma). La suspensió no consolida cap situació ni impedeix l'acció administrativa doncs només la congela provisionalment. Denegar-la, en canvi, sí que arrisca alterar irreversiblement l'objecte del procés.

e) L' article 10 CA no es limita a l'accés als tribunals, sinó que exigeix una resolució útil. La interpretació restrictiva de l'Aute buida aquesta garantia.

Per tot el qual ha demanat la revocació de l'Aute de 26-05-2026 i que s'acordi la suspensió cautelar de l'executivitat de les resolucions impugnades fins a la resolució definitiva del procediment principal.

4.- La representació del Comú de Canillo s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat la confirmació de l'aute impugnat, en base als següents arguments:

a) L'Aute recorregut ha de ser confirmat íntegrament perquè aplica correctament l' article 6.1 de la LPCA . Tota l'argumentació del recurs d'apel·lació parteix d'una premissa errònia com és atribuir a l'acte impugnat (una denegació de llicència de legalització) uns efectes executius (enderroc, restitució material) que aquest acte no conté ni preveu per si mateix.

b) El perjudici ha de derivar de l'acte concretament impugnat, i no d'altres expedients. Com que la denegació de llicència no ordena cap enderroc ni restitució material, no comporta per si mateixa cap modificació física immediata de la realitat. La part apel·lant no acredita cap perjudici concret, actual i directament connectat amb aquest acte, sinó que només invoca conseqüències hipotètiques d'altres expedients, la qual cosa és insuficient (la càrrega de la prova del perjudici correspon a qui sol·licita la suspensió).

c) Encara que hi hagi connexió material entre la denegació de legalització i els expedients sancionador i de restitució (núm. NUM003 i NUM004), aquests tenen autonomia procedimental pròpia. La suspensió cautelar només pot afectar l'acte impugnat en aquest procediment concret, no altres actuacions sotmeses a control jurisdiccional diferenciat (com el procediment Contenciós administratiu 1000028/2025). La part apel·lant disposa d'altres vies processals per demanar mesures cautelars respecte d'aquells altres actes.

d) La confirmació de l'Aute no compromet l'efectivitat de la futura sentència. L'argument de l'apel·lant és abstracte. La tutela judicial efectiva no exigeix suspendre qualsevol acte impugnat ni permet convertir la mesura cautelar en una anticipació del fons. Si la pretensió de l'apel·lant prospera, la situació jurídica es podrà restablir per les vies substitutòries legalment previstes, tal com ja assenyalava l'Aute recorregut.

e) No concorre el fumus boni iuris. L'Aute no prejutja el fons, sinó que fa el judici indiciari exigit per l' art. 6.1 LPCA . La demanda principal no invoca ni fonamenta amb prou precisió cap causa de nul·litat de ple dret (només una referència genèrica en un altressí i una referència a l'anul·labilitat), cosa insuficient segons els articles 52 i 135 del Codi de l'Administració , l' article 6 LPCA i la jurisprudència (Aute TSJ núm. 37-2023, de 19 de desembre de 2023), que exigeix una justificació degudament fonamentada i no merament formulària. A més, l'existència d'actuacions executades sense llicència i la prèvia declaració d'irregularitat administrativa desvirtuen l'aparença de bon dret invocada.

f) En conclusió considera que el recurs es limita a reiterar, amb més extensió, arguments ja examinats i rebutjats en primera instància, sense aportar cap element nou ni identificar cap infracció que causi indefensió real.

5.- La representació del Govern (CTU) s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat la confirmació de l'aute impugnat, en base als següents arguments:

a) L'apel·lant invoca reiteradament jurisprudència de la Sala Administrativa sense ressenyar cap sentència concreta (número, causa, data). Aquesta manca de concreció impedeix contrastar i rebatre els arguments, i vulnera el principi de contradicció i genera una situació material d'indefensió contrària a la tutela judicial efectiva i el dret de defensa.

b) L'apel·lant ha sol·licitat l'acumulació de la causa 2000032/2026 amb la causa principal 1000028/2025. La resolució del Comú de Canillo (núm. NUM002) i la de la CTU posen de manifest que la pretensió de l'apel·lant en realitat busca anul·lar la resolució de 27 de novembre de 2024 (expedient NUM003), que ja és objecte de recurs i resolució separats en la causa 1000028/2025. Per tant, no es pot apreciar un perjudici irreparable, ja que els eventuals danys es podrien reparar per les vies legalment establertes.

c) En relació al fumus boni iuris no s'aprecia cap dels requisits de nul·litat de ple dret de l' article 50 del Codi de l'Administració , ja que l'apel·lant no els invoca ni els enuncia amb claredat, cosa que impedeix valorar-ne la credibilitat.

d) L'apel·lant exerceix legítimament el seu dret a la tutela judicial efectiva perquè precisament té dues causes obertes contra resolucions de la CTU).

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Com s'ha exposat en els antecedents, s'impugna mitjançant aquest recurs d'apel·lació l'aute de la Batllia que va denegar la suspensió de l'efectivitat de la resolució administrativa impugnada, que desestima la sol·licitud d'obtenció de la llicència urbanística d'edificació del projecte de legalització d'un habitatge no permanent en règim d'obres i actuacions provisionals al Prat del Pajó a la Vall d'Incles.

Segon.- L' article 6 de la LPCA disposa que:

"1. La interposició d'un recurs contenciós administratiu no comporta la suspensió de l'acte o de la norma reglamentària impugnats, però el tribunal la pot acordar, d'ofici o a instància de part, sempre que l'execució de l'acte o l'aplicació de la norma recorreguts puguin causar perjudicis d'impossible o de difícil reparació, o en el cas que l'acte s'impugni per les causes de nul·litat de ple dret".

En conseqüència, la llei contempla dos supòsits en què es pot adoptar la mesura cautelar de suspensió de l'efectivitat de l'acte impugnat, com són la producció de danys o perjudicis de reparació impossible o difícil, derivats de l'execució del mateix, o bé quan s'al·legui la concurrència d'alguna de les causes de nul·litat de ple dret. Aquests supòsits són la via d'accés legal a la suspensió, però no en determinen per si sols l'adopció.

En efecte, la naturalesa intrínseca de les mesures cautelars comporta que la seva adopció sigui procedent quan, dins d'aquests supòsits, concorrin els dos pressupòsits del periculum in mora i del fumus boni iuris, que són consubstancials amb la institució, i que es troben recollits també a l' article 83.1 del CPC , d'aplicació supletòria en l'àmbit de la jurisdicció administrativa, segons la disposició addicional 1a de la LPCA .

En efecte, l'adopció de la mesura cautelar de suspensió només es justifica quan l'execució de l'acte impugnat pugui comportar perjudicis d'impossible o difícil reparació i, a més, la pretensió de l'apel·lant estigui revestida d'una aparença de bon dret, que s'haurà d'apreciar sense prejutjar en absolut el fons del litigi.

Pel que fa al supòsit de la nul·litat de ple dret, la suspensió procedeix quan l'acte s'impugni per les causes previstes actualment a l' article 50 del text consolidat del Codi de l'Administració . Ara bé, això no suposa que una invocació merament formulària d'alguna d'aquestes causes hagi de comportar automàticament l'adopció de la mesura cautelar, ja que això desvirtuaria el caràcter executori dels actes administratius, que predica l' article 52 del Codi de l'Administració .

Ben al contrari, com ja ha tingut l'ocasió de dir aquesta Sala en l'aute del 19-12-2023 dictat en el rotlle TSJA-000076/2023, el Tribunal ha de ponderar si existeixen elements de judici suficients per apreciar, de forma almenys indiciària, la concurrència de la causa de nul·litat que s'invoca, i aquest judici suposa, en definitiva, l'examen del fumus boni iuris de la pretensió que es declari la nul·litat de l'acte. Aquest examen és el que contempla l' article 20 de la LPCA , quan determina que el Tribunal ha d'examinar si s'ha justificat la concurrència dels pressupòsits necessaris per acordar la mesura cautelar, i ha de decidir a la vista de les al·legacions presentades sobre aquesta qüestió.

D'altra banda, la sol·licitud d'adopció de la mesura cautelar ha d'estar degudament justificada, i no és suficient la invocació genèrica de les circumstàncies que contempla l' article 6 de la LPCA .

Tercer.- Amb caràcter previ convindrà assenyalar que la mesura cautelar de suspensió es sol·licita respecte d'un acte de contingut negatiu, com és la resolució administrativa que desestima la sol·licitud d'obtenció de la llicència urbanística de legalització, circumstància que impedeix, per la seva pròpia naturalesa, l'adopció de la suspensió pretesa.

En efecte, l' article 6.1 de la LPCA condiciona la suspensió al fet que "l'execució de l'acte" pugui causar perjudicis d'impossible o difícil reparació, o que l'acte s'impugni per causes de nul·litat de ple dret. La suspensió té, doncs, una finalitat essencialment conservativa, com és paralitzar l'eficàcia executiva d'un acte i evitar que es consumin els efectes que d'ell es deriven mentre es resol el fons. Això pressuposa un acte de contingut positiu, és a dir, que modifiqui d'alguna manera la realitat jurídica o material mitjançant una actuació susceptible d'execució.

Contràriament, els actes de contingut negatiu es limiten a rebutjar la pretensió formulada per l'administrat de manera que deixen les coses en l'estat en què es trobaven abans de la sol·licitud. No comporten cap modificació de la situació existent i, per tant, no tenen res a executar ni cap eficàcia que pugui ser paralitzada. Dit d'altra forma suspendre'ls no restableix cap situació anterior, perquè l'acte no en va alterar cap.

La suspensió d'una denegació de llicència només podria tenir com efecte atorgar a l'apel·lant, de manera provisional, allò que l'Administració li ha denegat, és a dir, l'autorització urbanística de legalització, ço que a l'evidència transcendeix la finalitat conservativa de les mesures cautelars i equival a una mesura de contingut positiu que anticipa el resultat de la sentència. La pretensió d'obtenir la llicència només pot ser satisfeta, si escau, mitjançant la sentència que estimi el recurs i que en reconegui el dret, però no per la via cautelar, que no pot substituir l'acte denegat ni produir de manera anticipada els efectes de l'autorització no atorgada. Admetre el contrari també desvirtuaria el caràcter executori dels actes administratius que predica l' article 52 del Codi de l'Administració .

Aquesta conclusió es reforça en el cas concret perquè tal com s'exposarà tot seguit, la resolució impugnada no conté cap ordre d'enderroc ni de restitució de la legalitat urbanística, de manera que la seva eventual suspensió no impediria cap execució material ni evitaria cap perjudici. Tampoc no podria produir l'únic efecte que en realitat sembla perseguir-se, que és la conservació de l'obra al marge de la resolució dels altres expedients.

En conseqüència, i sense perjudici de l'examen dels restants motius d'apel·lació, que s'analitzen a títol de raonament addicional, la naturalesa negativa de l'acte impugnat és per si sola motiu suficient per confirmar la denegació de la suspensió.

Quart.- Dit l'anterior, s'afegirà que fins i tot en la hipòtesi que fos possible suspendre un acte de contingut negatiu, tampoc concorren en el cas els requisits legals de la mesura.

La part apel·lant fonamenta bona part del seu recurs en l'afirmació que la denegació de legalització no pot dissociar-se dels expedients sancionador i de restitució de la legalitat urbanística núm. NUM003 i NUM004, dels quals derivaria, eventualment, un perjudici d'impossible o difícil reparació.

Aquest plantejament no pot ser acollit. Tal com correctament assenyala l'aute apel·lat i ja hem dit en el fonament anterior, l'acte administratiu concretament impugnat en aquest procediment es limita a desestimar la sol·licitud d'obtenció de la llicència urbanística de legalització però no conté cap ordre d'enderroc ni de restitució de la legalitat urbanística. Aquests eventuals efectes, en el seu cas, són propis d'un expedient administratiu diferent que -segons resulta de les manifestacions de les parts- és objecte de control jurisdiccional en el procediment que se segueix amb el número 1000028/2025.

Per tant, el perjudici al·legat no deriva de l'execució de l'acte objecte d'aquest recurs, sinó d'actuacions administratives alienes al present procediment.

A l'ensems, la doctrina jurisprudencial exigeix que el dany invocat sigui concret, actual i directament connectat amb l'execució de l'acte concretament impugnat, sense que sigui suficient la invocació de riscos abstractes, eventuals o vinculats a expedients diferents. I en el cas concret la part apel·lant no acredita, amb dades concretes, cap perjudici propi i directe de la denegació de la llicència de legalització.

De fet tot sembla indicar que la pretensió cautelar de la part apel·lant no persegueix realment neutralitzar els efectes de la denegació de legalització -que per si mateixa no comporta cap alteració material de la realitat existent-, sinó obtenir, per aquesta via, la suspensió indirecta o encoberta d'un acte administratiu diferent i aliè a l'objecte d'aquest procediment, els eventuals efectes executius del qual haurien de ser, en tot cas, combatuts mitjançant els mecanismes cautelars propis del procediment en què aquell altre acte és objecte d'impugnació.

A l'últim, sobre aquest extrem, cal afegir que, com encertament ho recull l'aute apel·lat, els eventuals perjudicis derivats d'aquelles altres actuacions, d'acreditar-se'n l'existència, podrien ser en tot cas reparats per les vies substitutòries legalment establertes, sense que això comporti una situació d'irreversibilitat que justifiqui l'adopció d'una mesura cautelar de caràcter excepcional com és la suspensió.

En un altres ordre d'idees la societat apel·lant invoca, genèricament, la doctrina relativa a l'efectivitat de la futura sentència. Dit això malgrat el plantejament resulti abstracte, cal dir que aquest no s'ajusta a les circumstàncies concretes del cas. En efecte, la futura sentència que recaigui en aquest procediment haurà de pronunciar-se única i exclusivament sobre la conformitat o disconformitat a Dret de la denegació de la llicència urbanística de legalització. Res més.

Tanmateix, sobre el fumus boni iuris, la part apel·lant sosté que l'aute recorregut hauria valorat de manera prematura la inexistència d'aparença de bon dret, en no apreciar, a priori, cap de les causes de nul·litat de ple dret previstes a l' article 50 del Codi de l'Administració . Però novament aquest motiu tampoc pot prosperar. Com s'ha exposat en el Fonament Segon, el judici sobre el fumus boni iuris no exigeix una certesa anticipada sobre el fons del litigi, sinó únicament que el Tribunal apreciï, de forma almenys indiciària, l'existència d'elements de judici suficients que permetin sostenir amb una mínima credibilitat la causa de nul·litat invocada. I en el present cas, la part apel·lant no identifica amb la precisió exigible quina és, en concret, la causa de nul·litat de ple dret de l' article 50 del Codi de l'Administració que concorreria, ni aporta elements indiciaris que en permetin sostenir l'aparença. La mera invocació genèrica, sense la seva concreció i sense el mínim suport argumental o probatori exigible en seu cautelar, no equival a l'acreditació indiciària que exigeix la institució. Admetre el contrari suposaria bastir l'adopció de la mesura cautelar sobre una invocació merament formulària, cosa que -tal com s'ha assenyalat- desvirtuaria el caràcter executori dels actes administratius que predica l' article 52 del Codi de l'Administració .

En conseqüència, l'aute apel·lat no incorre en cap error quan conclou que no s'aprecia, a priori i sense prejutjar el fons, la concurrència de cap dels requisits de l' article 50 del Codi de l'Administració .

Pel que fa a la pretesa manca de ponderació d'interessos, cal recordar que aquesta ponderació -prevista a l' article 20 de la LPCA - pressuposa precisament l'acreditació prèvia dels pressupòsits del periculum in mora i del fumus boni iuris, que en el present cas no concorren per les raons ja exposades. No existint un perjudici irreparable acreditat ni una aparença de bon dret indiciàriament sostinguda, no es genera cap desequilibri que hagi de fer prevaldre l'interès particular de la part apel·lant sobre l'interès general subjacent en l'executivitat dels actes administratius, consagrat a l' article 52 del Codi de l'Administració .

Finalment, quant a la invocada vulneració de la tutela judicial efectiva de l' article 10 de la Constitució , cal assenyalar que aquest dret no exigeix la suspensió automàtica de tot acte impugnat, sinó que es garanteix mitjançant la possibilitat d'obtenir un pronunciament de fons sobre la legalitat de l'acte, així com, si escau, mitjançant les vies substitutòries de reparació legalment previstes. La denegació de la mesura cautelar sol·licitada, en no concórrer els requisits legalment exigits, no comporta cap menyscabament d'aquest dret fonamental.

En conseqüència, en tractar-se d'un acte de contingut negatiu que no és susceptible de suspensió i, en tot cas, en no concórrer els requisits exigits per a l'adopció de la mesura cautelar sol·licitada -ni el periculum in mora, ni el fumus boni iuris-, procedeix desestimar el recurs d'apel·lació i confirmar en tots els seus termes l'aute impugnat.

Cinquè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, acorda:

1r.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa la representació de la societat ORG000 contra l'aute dictat en data 26-05-2026 pel Tribunal unipersonal del Batlle, Secció Administrativa, que es confirma íntegrament.

2n.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquest Aute és ferm i executiu.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.